דעה: הממשלה רוצה להגדיל הגירעון מטעמים פופוליסטיים

ישראל לא מתמודדת כיום עם שפל כלכלי עמוק. היא לא מנהלת מלחמה הרסנית ויקרה, שיעור האבטלה במשק נמצא בשפל היסטורי, ונתוני ההכנסות ממסים רושמים שיאים חדשים. למרות זאת, משרד האוצר  והממשלה שוקלים ברצינות לבצע הרחבה פיסקלית ולהגדיל את הגירעון. מדוע? שתי טענות בעיקר תומכות כביכול בהרחבה כזו: "מדיניות אנטי-מחזורית" ו"יצירת מנועי צמיחה". שתיהן אינן מחזיקות מים בנסיבות של מדינת ישראל היום.

כאשר הוצאות הממשלה גדולות מהכנסותיה נוצר גירעון תקציבי. גירעון גבוה מגדיל את הנטל על הממשלות הבאות ועל הדור הצעיר. הם יידרשו, בעתיד, למאמץ נוסף כדי לסגור את האוברדרפט שהממשלות הקודמות יצרו על חשבון הוצאות לבריאות, לחינוך, לרווחה, לביטחון, להפחתות מסים ולשימושים רצויים אחרים. למעט מקרים כגון מיתון עמוק או מלחמה גדולה ויקרה שמטילים מעמסה כבדה במיוחד על הדור הנוכחי, אין שום הצדקה לגלגל את הנטל על כתפי הדור הצעיר וילדיהם. חשוב להבין כי כל הגדלה של הגירעון בהווה גוררת בהכרח הקטנה של הגירעון בעתיד - הממשלה לא יכולה לבצע הגדלה תמידית (פרמננטית) של הגירעון, אלא רק הגדלה זמנית.

אולם, בטווח הקצר, שינוי בהיקף הגירעון משפיע על היקף הפעילות הכלכלית במשק. כאשר יש השתוללות תקציבית עלול להיווצר אובדן אמון מצד המשקיעים וחברות הדירוג ואז ההשפעה של הרחבת הגירעון על הפעילות הכלכלית תהיה שלילית. אבל המקרה הסביר יותר הוא של הרחבה מתונה בגירעון התקציבי (לא השתוללות). במצב זה הרחבת הגירעון פועלת להגדלת הביקושים במשק ותורמת להרחבת הפעילות הכלכלית. מדיניות כזו מכונה "הרחבה פיסקלית" או "הרחבה קיינסיאנית", על שם הכלכלן קיינס שהגה אותה בשנות ה-30' של המאה הקודמת, בשיאו של השפל הגדול.

ההשפעה הקיינסיאנית של הרחבת הגירעון על הפעילות הכלכלית היא לא קבועה, אלא תלויה במצב המשק. כאשר האבטלה גבוהה, ההשפעה הקיינסיאנית גדולה יחסית; וכאשר האבטלה נמוכה - ההשפעה הקיינסיאנית תהיה נמוכה, ואף מזערית. הסיבה לכך די ברורה: כאשר אין אבטלה במשק, כל גורמי הייצור מועסקים קשה להגדיל את היקף הפעילות במשק גם אם הביקושים גדלים. התוצאה במקרה זה תהיה אינפלציה או עודף יבוא. הכיוון ההפוך מתקיים באופן דומה: צמצום של הגירעון התקציבי יקטין במידה ניכרת את היקף הפעילות במשק כאשר שיעור האבטלה גבוה, אך לא ישפיע במידה משמעותית כאשר יש תעסוקה מלאה.

האפשרות להשתמש בהרחבה פיסקלית היא כלי חשוב ביכולתה של הממשלה לנהל מדיניות כלכלית ולמנוע מיתונים חריפים במשק. אולם, שימוש בכלי זה כאשר שיעור האבטלה נמוך היא שגיאה חמורה. במקרה זה, לא רק שההרחבה הפיסקלית לא תשיג בטווח הקצר גידול בפעילות הכלכלית, אלא היא תחייב בעתיד פעולה הפוכה של הקטנת הגירעון, וייתכן מאוד שההשפעה אז - לכיוון ההפוך כמובן - תהיה משמעותית, כי אז שיעור האבטלה יהיה גבוה יותר מאשר כיום. במקרה זה, השילוב של הרחבה פיסקלית כאשר האבטלה נמוכה יחד עם ריסון פיסקלי כאשר האבטלה גבוהה, יגרום למדיניות המכונה פרו-מחזורית (המחריפה את מחזור העסקים) ולא אנטי-מחזורית (הממתנת את מחזור העסקים).

ומדוע תאלץ הממשלה לבצע ריסון פיסקלי דווקא כאשר האבטלה תהיה גבוהה? מכיוון שכאשר משק נכנס למיתון, הכנסות הממשלה קטנות בשיעור חד והגירעון גדל באופן אוטומטי - גם אם אין כל שינוי במדיניות הממשלה. המשקיעים וחברות הדירוג ממש לא אוהבים מצב שבו משק נכנס למיתון כאשר הגירעון כבר גבוה. במצב כזה, קיים ספק האם הממשלה תוכל לעמוד בהתחייבויותיה ולהחזיר את מלוא החוב שהיא (וממשלות קודמות) לקחו בעבר. המשקיעים ידרשו תוספת ריבית גבוהה - דבר שיגדיל עוד יותר את הקושי של הממשלה להחזיר את החוב.

במקרים רבים, הדבר יוביל למשבר כלכלי חריף עם תוצאות קטסטרופליות לציבור הרחב, כמו במקרה של ארגנטינה לפני כ-15 שנים או של יוון לפני כ-5 שנים. במצבים כאלה הממשלה נאלצת להנהיג "תוכנית צנע" ולבצע הקטנה בגירעון דווקא במצב הגרוע ביותר - כאשר המשק נמצא במיתון, שיעור האבטלה גבוה וההשפעה הקיינסיאנית גדולה. זו גם הסיבה לנזקים החברתיים החמורים של הנהגת תוכניות צנע, אולם ראוי לזכור שממשלות בדרך כלל מנהיגות תוכניות כאלה בלית ברירה כדי למנוע דבר עוד יותר נורא - החרפת המשבר הפיננסי והתמוטטות כללית של הכלכלה.

לכן, מדיניות פיסקלית נבונה ואחראית חייבת לנצל את הזמנים הטובים בהם האבטלה נמוכה, כדי להקטין את הגירעון עד כמה שאפשר ובוודאי להימנע מהגדלתו.

פיתוי פוליטי

הטענה הראשונה המועלית בימים אלה בעד הרחבת הגירעון - מדיניות אנטי-מחזורית - מבלבלת בין קצב הצמיחה למיקום המשק במחזור העסקים. אמנם יש האטה בתקופה האחרונה בקצב הצמיחה והוא נמוך יותר בשנתיים האחרונות מאשר הממוצע בתקופות הקודמות.

הדבר נובע מכמה סיבות: (1) האטה במגמת הצמיחה העולמית ארוכת הטווח - זאת על רקע צמצום ניכר בגידול כוח העבודה ופריון העובדים בסין, ירידה אבסולוטית בכוח העבודה ביפן ובמדינות נוספות, ותהליך צמצום החובות של משקי הבית והממשלות בחלק מהמדינות, במיוחד בעקבות המשבר העולמי של 2008-2009 שהראה בבירור שקצבי הצמיחה הקודמים, שנשענו על גידול בהיקף החובות, לא יכולים להימשך.

האטה זו בצמיחה העולמית משפיעה על המשק הישראלי בעיקר דרך היקף הסחר העולמי והיצוא הישראלי; (2) האטה במגמת הצמיחה בישראל מעל ומעבר לירידה המוסברת על ידי הסביבה העולמית. המקור המרכזי של האטה זו הוא השינוי הדמוגרפי שמתחולל בשנים האחרונות (ואשר צפוי להימשך גם בשנים הבאות) - ירידה משמעותית בקצב הגידול של האוכלוסייה בגילאי העבודה העיקריים, במיוחד במגזר היהודי הלא-חרדי המתאפיין בפריון העבודה הגבוה ביותר;

(3) סיום הצמיחה המהירה שאפיינה את המשק בעקבות היציאה מהמיתון של 2009, שלוותה בגידול מרשים בשיעור התעסוקה ובירידה בשיעור האבטלה לשפל חסר תקדים אל מתחת ל-5% מכוח העבודה - ירידה שלא תוכל לחזור על עצמה; (4) הטלת מס יסף ("מס עשירים") בשנת 2013, אשר גרם להעלאת שיעור המס השולי על יחידים ל-50% - אחד השיעורים הגבוהים בעולם; (5) החרפת האווירה האנטי-עסקית במשק, שבאה לידי ביטוי בהתייחסות עוינת מצד חלקים בציבור, בתקשורת ובמערכת הפוליטית לפעילות עסקית באופן כללי ולרווחים של יזמים, חברות ומנהלים בפרט.

החרפה זו לוותה בהכבדת הרגולציה על המגזר העסקי ובחקיקה הפוגעת ביכולת היזמים והמנהלים לקבל החלטות עסקיות כגון השקעה, תמחור והוצאות שכר, בין היתר בפיקוח מחירים, פיקוח שכר והגדלת עלות העבודה דרך הרחבת "זכויות" העובדים - במונחי שכר (כגון שכר מינימום), חופשות, התארגנות והשבתת העסק (גם כאשר רוב העובדים אינם תומכים בכך) וזכויות סוציאליות (כגון הפרשות פנסיוניות ואחרות).

לכן, אמנם קצב הצמיחה האט בשנתיים האחרונות, אך הדבר לא מעיד כלל על כך שהמשק נמצא במיתון או בשפל מחזורי (או, כפי שכלכלנים נוהגים לכנות זאת, שהתוצר בפועל נמוך משמעותית מהתוצר הפוטנציאלי). קצב הצמיחה והמיקום במחזור העסקים הם שני דברים שונים לחלוטין, למרות שרבים האנשים המתבלבלים ביניהם. הרחבה קיינסיאנית מוצדקת במצב של שפל מחזורי (אז משמעותה היא מדיניות אנטי-מחזורית), אך לא במצב של ירידה בקצב הצמיחה של המשק (אז היא עלולה לגרום למדיניות פרו-מחזורית שרק תחריף את המיתון הבא, כאשר הוא יגיע).

הטענה השנייה - הגברת השימוש ב"מנועי צמיחה" - מבלבלת בין היקף התקציב להרכב התקציב. אם הממשלה סבורה שאין מספיק "מנועי צמיחה" בתקציב המדינה, אין שום מניעה לכך שהיא תגדיל את התקצוב לסעיפים התומכים לדעתה בצמיחה על חשבון סעיפים שאינם תורמים לצמיחה. במילים אחרות, אין שום קשר בין שינוי בסדרי העדיפויות בתקציב המדינה לבין מדיניות קיינסיאנית. יתרה מכך, אם הממשלה יודעת לזהות "מנועי צמיחה" שעשויים לסייע באופן פרמננטי בהגברת הצמיחה במשק, היא לא אמורה לחכות להאטה בצמיחה על מנת להפעיל מנועים אלה. היא הייתה יכולה לעשות זאת כבר לפני שנה, או שנתיים, או עשור.

הממשלה תמיד עומדת בפני הפיתוי להתיר את הרסן של מגבלת הגירעון ולבצע הרחבה פיסקלית. הפיתוי הזה הוא פוליטי לחלוטין - שרים תמיד נהנים יותר להפחית מסים ולהגדיל תקצוב לפרויקטים כאלה ואחרים מאשר להעלות שיעורי מס, לבטל פטורים ממס ולקצץ תקציבים. אם הממשלה לא מסוגלת לעמוד בפיתוי הפוליטי הזה, ראוי שתהיה גלויה ושקופה בעניין זה ולא תעטוף את ההחלטה הפוליטית להגדלת יעד הגירעון בטענות כלכליות מקצועיות מופרכות.

הכותב הוא לשעבר הכלכלן הראשי באוצר, ו"עומד בראש פורום קהלת לכלכלה"