שכחו את סעיף 23 בתמ"א 38; "אין תמונה מערכתית כוללת"

הרשויות המקומיות אינן מנצלות את הכלים שתמ"א 38 העניקה להם ליזום תוכניות כוללניות המתייחסות לכל העיר, ומסד הנתונים הממשלתי על תוכניות להתחדשות עירונית לוקה בחסר. שתי הנקודות הללו עומדות בבסיס הפרק המתייחס לתוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38) בדו"ח מבקר המדינה שפורסם לפני שבועיים. מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף חיים שפירא, מתייחס במסגרת הדוח השנתי בהרחבה לתוכנית (תמ"א 38) ואינו חוסך ביקורת מהרשויות המקומיות וגם ממרכז השלטון המקומי ופורום ה-15.

"לוועדות המקומיות הוקנתה סמכות, מכוח סעיף 23 לתמ"א 38, ליזום תכניות מפורטות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים בנויים קיימים, תוך כדי קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38. אולם בביקורת עלה כי השימוש בפועל בסמכות זו נעשה ברשויות מקומיות מעטות בלבד", כך המבקר.

סעיף 23 מעניק לרשות המקומית אפשרות להכין מראש תוכנית כוללת שתאפשר התמקדות בכל אזור בעיר, ומתן זכויות בנייה או מגבלות שונות בהתאם לבינוי הקיים עם דגש להתייחסות לתשתית הקיימת, הסדרי תנועה או מוסדות הציבור.

הבעיה היא שסעיף 23 בתמ"א 38 אינו סעיף מחייב. אם כל רשות מקומית היתה מחויבת לתכנן ולאשר תוכנית כזאת עוד טרם החלו הבקשות להיתר להיערם. הדבר היה יכול גם להעניק ודאות הן ליזמים והן לבעלי הדירות בכל הנוגע לזכויות שיוכלו או לא יוכלו לקבל ולהפחית את התנגדות השכנים.

דוגמא לכך היא העיר רעננה, שאישרה תוכנית שכזו לפני שנים, ואכן ניתן לזהות את התנופה בקידום ויציאה לפועל של פרויקטים בעיר מאז אישור התוכנית. אומנם קידום תוכנית שכזו כעת, למעלה מעשור לאחר שתמ"א 38 אושרה לראשונה בממשלה ולאחר שמאות פרויקטים כבר נמצאים בעבודה ועוד רבים אחרים בהליכי הרישוי, עשויה לגרום להקפאה של התחום כל עוד התוכנית בעבודה, אך ייתכן וזה מחיר שכדאי לראשי הערי לשלם היום, ולא מחר כאשר הפרויקטים החדשים יכבידו על התשתיות ברחבי העיר.

"נעשים צעדים"

במשרדים הממשלתיים האמונים על התוכנית, משרד הבינוי והשיכון ובמינהל התכנון שבמשרד האוצר, השיבו למבקר המדינה כי נעשו צעדים כדי לעודד רשויות ליזום תוכנית על פי סעיף 23: "כדי לעודד ולהגביר את השימוש במנגנון תכניות לפי סעיף 23, מימן המשרד למספר רשויות מקומיות הכנה של תכניות מסוג זה", כך משרד הבינוי והשיכון. "מינהל התכנון הבהיר את החשיבות הגדולה שמייחס המשרד להכנת תכניות כאמור על ידי הוועדות המקומיות בלוח זמנים מזורז. הנושא גם עלה בכנסים שארגן מינהל התכנון עבור מהנדסי הוועדות המחוזיות. כמו כן, המועצה הארצית, בישיבתה מאוקטובר 2015 שבה וקראה לוועדות המקומיות לקדם תכניות לפי סעיף 23 לתמ"א 38", כך נמסר ממינהל התכנון.

עם זאת, העובדה שאין חובה לאישור תוכנית שכזו משאירה אותה ברוב הערים רק בגדר המלצה שאיננה מיושמת. על כך כתב מבקר המדינה: "על מינהל התכנון לבחון ולגבש דרכים נוספות להגברת השימוש של הוועדות המקומיות בסעיף 23 לתמ"א 38. חוסר המעש של רוב ראשי הוועדות המקומיות בכל הנוגע ליישום הסעיף, לצד אי-ביצוע הנחיות תמ"א 35 בדבר הכללת נספחי חידוש ועיבוי עירוניים בתכניות מתאר מקומיות, עלולים לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות בוועדות המקומיות, שכן אלה דנות בבקשות להיתרים מכוח תמ"א 38 בתחומי עירם ומקבלות החלטות בעניינן בלי שמוצגת בפניהן תמונה מערכתית כוללת של תכנון העיר".

זול במרכז העיר

מבקר המדינה מתייחס גם לעמדת פורום ה-15 ומרכז השלטון המקומי שפורסמה במאי 2015 וקבעה כי תמ"א 38 במתכונתה הנוכחית מובילה לאי-שוויון בשל אפשרות מימושה רק במרכז הארץ. עוד נטען בנייר העמדה כי בסופו של דבר תמ"א 38 היא כלי לבינוי עירוני אקראי, ללא כל הכוונה תכנונית של מוסדות התכנון, וייעודה ומטרתה המקורית אינם באים לידי ביטוי. לכן, יישום התכנית ללא כל התחשבות בשיקולים כלל עירוניים, כמתבקש במסגרת התחדשות עירונית, עלול לפגוע במרקם העירוני. עוד נטען כי התוכנית מצמצמת בצורה קיצונית את היכולת של הרשויות המקומיות לכוון ולתכנן את הפיתוח העירוני בתחומן תוך ראיה עירונית אסטרטגית רחבה, מכלילה ולטווח ארוך וכי הפטור מהיטלי השבחה בפרויקטים אלו אינם מאפשרים לרשות להתמודד עם המחסור במוסדות ציבור, שירותים עירוניים ותשתיות.

מבקר המדינה מתייחס לעמדה וכותב: "מכוח סעיף 23 לתמ"א 38 הוקנתה לוועדות המקומיות (שראשי הרשויות עומדים בראשן) סמכות ליזום תכניות מפורטות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה במרקמים עירוניים ותיקים, תוך קביעת הוראות בינוי השונות מאלה הקבועות בתמ"א 38; סמכות זו יש בה כדי להתמודד עם תופעת 'הבינוי העירוני האקראי', אולם בפועל רשויות מקומיות מעטות בלבד יישמו אותה.

"יתרה מכך, ראוי שמרכז השלטון המקומי ופורום ה-15 ייתנו את דעתם לכך שהנתונים מלמדים על עלות כספית נמוכה של הקמת התשתיות העירוניות ושל תחזוקתן לצורך בניית יח"ד חדשות במסגרת ההתחדשות העירונית, ובכלל זה באמצעות תמ"א 38, בהשוואה לעלות בנייתן במתחמים חדשים בשולי העיר". במילים אחרות, המבקר מבקר את טענת ה"בינוי האקראי" של הרשויות וטוען שוב כי המצב היה יכול להשתנות באם ראשי הראשויות היו מקדמים תוכנית כוללנית.

ביקורת גם על הלמ"ס: "מחסור בנתונים, תמונה חלקית וחסרה"

עוד נקודה שעלתה בדוח של מבקר המדינה היא המחסור בנתונים רחבים ואמינים בתחום ההתחדשות העירונית. בדוח המבקר על משבר הדיור, שפורסם בשנה שעברה, התייחס המבקר לנושא זה בהרחבה וביקר את מחסור הנתונים בכל ענף הנדל"ן. כעת ההתייחסות למסד הנתונים הממשלתי על תהליכי ההתחדשות העירונית מעלה תמונה לא מחמיאה בלשון המעטה לגופים האמונים על כך.

"בביקורת עלה כי לרשות משרדי הבינוי, מינהל התכנון או הלמ"ס אין בסיס נתונים מלא ומעודכן על תהליכי התחדשות עירונית על מסלוליהם השונים. במועד סיום הביקורת גופים אלה עדיין מנהלים בסיסי נתונים נפרדים ולא מתואמים המספקים תמונה חלקית וחסרה בנוגע לתפוקות של תהליכים אלה", כך המבקר. על פי הדוח, בסיס הנתונים של משרד הבינוי והשיכון חלקי בלבד ומבוסס לא פעם על דיווח וולנטרי של הרשות המקומית, ובמקביל, גם נתוני מינהל התכנון אודות יישום תמ"א 38 חלקיים בלבד וזאת בשל תשובות חלקיות ואף בלתי עקביות של הרשויות המקומיות.

ביקורת על איסוף הנתונים הופנתה גם כלפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה: "גם הלמ"ס, כגוף האחראי לאיסוף נתונים שלמים ונאותים כבסיס לחישוב מדדים, אינה מחזיקה בנתונים בנושא התחדשות עירונית, לרבות מתחמי פינוי-בינוי ותוכניות להתחדשות עירונית. אשר להיתרי בנייה, מסד הנתונים הקיים בלמ"ס אינו מציין מכוחן של אילו תכניות הונפקו (פינוי-בינוי או תמ"א 38), ולכן לא ניתן לפלח נתונים בתחום ההתחדשות העירונית". עוד מציין מבקר המדינה כי המחסור בנתונים גורם גם לחוסר יכולת מעקב של הממשלה אחר יישום היעדים הלאומיים: "הוועדה להתחדשות עירונית אינה עוקבת אחר העמידה ביעדים הלאומיים שקבעה הממשלה, וזאת בנימוק שאין בידיה מאגר נתונים שיאפשר מעקב באופן שוטף ואפקטיבי".

תשובת משרד הבינוי והשיכון לטענות אלו של מבקר המדינה מעידה אולי על אור בקצה המנהרה: "משרד הבינוי והשיכון, מינהל התכנון במשרד האוצר והלמ"ס נמצאים בימים אלה לקראת השלמת פרויקט טכנולוגי של איסוף כלל נתוני ההתחדשות העירונית במאגר מידע ממוחשב ועדכני". כעת נותר רק לקוות שמאגר שכזה יוקם ויפעל בהקדם.

נזכיר כי בישיבת קבינט הדיור הראשונה שהתכנסה, לאחר שהוקם על ידי שר האוצר יאיר לפיד ב-2013, התקבלה החלטה לבצע טיוב נתונים בכל ענף הנדל"ן ולאחד את הנתונים השונים על הענף, שלא פעם לא רק אינם תואמים ולעתים אף סותרים - החלטה שלא יושמה עד היום.