"לא הכול מותר במלחמה להורדת מחירי הדיור"

ככל שמשבר הדיור החריף, הפך בשנים האחרונות משרד המשפטים לגורם מרכזי בכל צומת הכרעה שאליו הגיע ענף הנדל"ן. ארז קמיניץ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מצא את עצמו שוב ושוב מואשם בכך שהוא האיש שבולם את התוכניות שמובילה הממשלה: לא להרחבת הזכויות בתמ"א 38, לא לדיור בר-השגה בערים, לא להסדרת עבירות הבנייה ועוד ועוד.

"אנחנו במלחמה. אני מרגיש את זה יום-יום", אומר קמיניץ, "קמים בבוקר, מגיעים למשרד ונכנסים לעולם של לחימה משפטית. המשרדים הביצועיים מציגים פתרונות, ואנחנו בודקים גבולות משפטיים ונאלצים להתערב שוב ושוב".

- המשרדים הרלוונטיים לא רוצים שתשתתף כחייל במלחמה הזו.

"אין להם ברירה. היועץ המשפטי לממשלה חייב להיות חלק מהמערכה הזאת, כי יש מקומות שבהם נמשיך להגיד שאי-אפשר. גם בלחימה יש כללים. גם בשדה הקרב וגם בלחימה במשבר דיור, אי-אפשר לעשות הכול. אי-אפשר להתגבר על זכויות קנייניות ותכנוניות, ולהגיד שהכול מותר כי אנחנו במלחמה".

לקמיניץ חשוב להדגיש שלא מדובר בהתכתשות יום-יומית. "אנחנו משתפים פעולה עם כל המשרדים הביצועיים, מנסים לממש משפטית את הבקשות שלהם, אבל לפעמים אני אומר 'חברים, את הקו הזה אי-אפשר לעבור. זה סותר חקיקה, זה סותר זכויות יסוד, אנחנו לא מוכנים לתת גב למהלך הזה'. פה נוצרות המחלוקות, ולפעמים אנחנו לא רואים עין בעין".

צעד בהתחדשות עירונית

משבר הדיור נולד כידוע גם בשל מחסור בהיצע דירות אל מול הביקוש הגואה. בעקבות זאת החליטה הממשלה על מהלכי תכנון ושיווק מהירים של קרקע לדיור, לעתים על חשבון הליך מסודר בוועדות התכנון הרגילות. לא מדובר בעניין של מה בכך בשביל מי שאמון על שמירת זכויות האזרחים.

קמיניץ: "בוודאי שהייתי שמח שזכות הקניין והזכויות התכנוניות יהיו במעלה גבוהה יותר, אבל אני מסכים להתגמש במצב של לחימה. צריך למצוא את נקודת האיזון ואת הקו האדום. אם לצורך העניין הוותמ"ל, הוועדה למתחמים מועדפים לדיור, מדלגת על כל השלבים התכנוניים ועל כל התוכניות, בוודאי שיש פה פגיעה במה שאנחנו אוהבים לכנות זכויות תכנוניות. האפשרות להתנגד ולהגיד את דברך פוחתת. אבל מול הצורך להילחם ולהגדיל היצע, בשעה שגורמי המקצוע אומרים לך שהגדלת ההיצע היא הדבר המשמעותי ביותר שיביא בסופו של דבר לירידת מחירים, כשהמשבר עמוק וחריף כי הוא נמשך לאורך זמן והמחירים כל הזמן עולים ואין סטגנציה, אז אני מוכן לפגוע בזכויות - אבל עד המינימום הנדרש. המאבקים הם למצוא את המינימום הנדרש".

- ואולי הגיע הזמן לשחרר יותר חבל? ההתחדשות העירונית מדשדשת, לא פעם בגלל התעקשות דיירים בודדים על חשבון הרוב. לא בטוח שככה משיגים צדק.

"אנחנו מזהים את ההתחדשות העירונית כפעולה שיש בה המון תועלות, ושם נלך עוד כמה צעדים קדימה, אפילו כיוזמה שלנו, משרד המשפטים. אבל מול התועלות - זכויות האנשים שמעוניינים בפרויקט, מול העובדה שזה עוזר לנו בהגדלת היצע, העובדה שבהינתן הוספת דיור בלב המרקם הבנוי נפגע פחות בשטחים פתוחים - עומדות זכויות של פרטים, גם בהקשר התכנוני וגם בהקשר הקנייני. בסופו של דבר, תוכנית התחדשות עירונית יכולה להורות לאדם למכור את ביתו. זו דרמה מבחינה קניינית. אתה מוותר על זכות הווטו של אדם להגיד שהוא לא רוצה, שזו המהות של זכות הקניין. הדרמה הקניינית פה היא להגיד 'אדוני, תמכור בכל זאת, כי יש המון תועלות של אחרים, לרבות התועלות של 80% מהדיירים שכן רוצים את העסקה'.

- איך ולאן הולכים כמה צעדים קדימה?

"עד היום אמרנו שאנחנו לא מוכנים לחייב אדם למכור, אבל אנחנו מוכנים שתהיה עילה לתביעה נזיקית על הנזק בגלל סירובו של הדייר. עכשיו הסכמנו להתגבר על זכות הקניין, ולקבוע שאדם יהיה חייב למכור את דירתו, בנתונים של 80% הסכמה של הדיירים האחרים. זאת הצעת חוק אחרונה שהעבירה שרת המשפטים איילת שקד (עברה קריאה ראשונה), וזה נמצא על שולחן הכנסת לדיון ממש בימים הקרובים. הבנו שאנחנו צריכים את הסעד הקנייני - מינוי כונס נכסים שיוכל להיכנס בנעלי הדייר הסרבן ולדאוג לפינויו, מעבר לסעד הנזיקי הקיים כיום. אנחנו חושבים שיש גם אפשרות להגביר עוד קצת את עוצמת ההתגברות על זכות הקניין. איפה נעצור? נעצור כאשר זה פוגע באותו אדם בצורה בלתי מידתית. היינו, אם נצליח להוכיח שעובדים עליו, שהעסקה לא סבירה לגביו, אם נצליח להוכיח שיש לו איזה אינטרס מאוד מאוד מיוחד להמשיך ולהחזיק בנכס".

- ועדיין מדברים על 80% הסכמה לפחות מצד הדיירים. למה לא 50%? למה שהמדינה לא תכריח בניין שלם לעבור הליך של התחדשות ופינוי בינוי?

"תעזוב את המספרים, נדבר על המהות. התפיסה היא שככל שיותר אנשים מסכימים, סימן שהעסקה כנראה טובה לכולם. זו לא תעודת הכשר, אבל זו חזקה שככל הנראה העסקה טובה לרובם. יותר אנשים רציונליים בדקו את העסקה, והכירו בטוב שבה, וביתרונות שלה ביחס אליהם באופן אישי. אין פה שחור-לבן ובסוף אתה מחפש את האיזון שתוכל להצדיק אותו גם אם זה יגיע לבית משפט.

"ואני גם חושב על עוד משהו, וזו נקודה שאנחנו נרצה להכניס במהלך החקיקה. אנחנו מתחילים לקבל תמונות מהציבור על תופעות לא ראויות של לחץ גדול מדי לעסקאות. לא רק גורמים לא מקצועיים - ובזה מטפלת הצעת החוק נגד המאכערים, אלא דווקא גורמים מקצועיים, המייצרים לחץ לא הוגן לביצוע עסקאות. אפשר לייצר רגולטור חדש, שיהיה ממונה על פניות דיירים. אותו רגולטור יבדוק, ויהיו לו סמכויות להגיד שפעולה כזאת או אחרת חורגת מהגינות ולכן צריך לחזור ממנה ואפילו לייצר איזושהי סנקציה של עיצום כספי. יושב לי בראש החשש שאנחנו משכנעים דיירים לצאת ואין להם לאן לחזור, או שמשכנעים דיירים לצאת באמצעים לא הוגנים".

- מה פירוש אמצעים לא הוגנים?

"שמענו גם דוגמאות של איומים. גם איומים בפנייה לבית משפט הם לא תמיד איומים שאתה יכול לספוג אותם, אבל בוודאי כשמדובר באיומים שחוצים את הרף המשפטי הראוי, החל מחרמות ועבור גם לאיומים פיזיים. התנהגות לא הוגנת היא כזו שמביאה אדם להחליט החלטה לא רציונלית מבחינתו. בהחלט יושב לי בראש הצורך להגן על קבוצות חלשות שלא רוצות להיכנס לפרויקט הזה. יהיו מצבים שאנחנו נגיד, למרות שהעסקה טובה, שיש רוב מסוים שלא רוצה את העסקה, ואי-אפשר להפעיל עליהם לחץ לא הוגן. הצעתם את כל ההצעות, ניסיתם לשכנע אותם בכל האמצעים, אבל במתחם הזה לא תהיה התחדשות עירונית".

"השלטון המקומי הוא מלכות"

בשלטון המקומי מסתייגים מהמגבלות שמציב להם היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לסמכויות תכנון ובנייה. לטענתם, קמיניץ מונע מהם לייצר פתרונות לדיור בר השגה בעיקר לבני מקום ובשנה האחרונה הוא גם הקפיא את האישורים לפרויקטים של תמ"א 38 במסגרת הריסה ובנייה מחדש (38/2), לאחר שסירב להגן משפטית על הרחבת הזכויות לתמ"א בהתאם לתב"ע שהיתה במקום ושלח את רשויות התכנון לקבוע מדיניות ברורה בנושא במועצה הארצית לתכנון ובנייה (תיקון שעדיין לא הגיע לשלב ההכרעה).

קמיניץ: "מבחינתי השלטון המקומי, כמו השלטון המרכזי, הוא מלכות. וכמלכות אתה צריך לפעול כמו שמלכות פועלת. כשלטון אתה צריך לסגל לעצמך סטנדרטים של עבודה, שהם סטנדרטים של רשות עניינית. השלטון המקומי הוא ערב רב של סוגי שלטונות. זה גם מועצות אזוריות, גם מועצות מקומיות, וגם עיריות, וזה גם עיריות קטנות וגם עיריות גדולות. עיריות טובות בפעילות הביצועית ועיריות פחות טובות, עיריות חזקות מבחינת שומרי סף, ועיריות חלשות מבחינת שומרי סף.

"השלטון המקומי חייב לעלות דרגה, כי השלטון המרכזי מצפה ממנו, עם כל הדברים שנאמרים, לקבל יותר סמכויות. אנחנו מצפים לשדרוג בניהול הרשויות המקומיות, וזה נכון גם בהיבט של שומרי סף. צריך לזכור שיש פיתויים שהולכים וגדלים. אנחנו מעבירים סמכויות, אנחנו מפקחים פחות, ואם אנחנו מפקחים פחות אנחנו נדע פחות, ולכן אנחנו צריכים פלטפורמה משפטית הרבה יותר רחבה".

- הפיתויים גדלים?

"הנה למשל האישור שניתן להגדלת כמות הדירות בהליך של הקלה בוועדה המקומית, במסגרת תיקון שבס-כחלון (שאיפשר להוסיף 20% יח"ד לתוכנית). זהו תוצר ישיר של הלחימה במשבר הדיור, אבל יש שם בהחלט פתח לשחיתות. יש בהחלט קושי עם זה שאתה נותן סמכות משמעותית כזאת בידי רשויות מקומיות. אבל אמרתי שאנחנו מוכנים לקחת את הסיכון, בגלל הצורך להגדיל זכויות ולהילחם במשבר הדיור. אין לי ספק שזה מסוכן, אבל אנחנו לוקחים סיכונים בלחימה".

- אבל בדיור בר-השגה עצרת יוזמות מקומיות.

"ככל שאינטרסים מתחברים זה מצוין, אבל כשהאינטרסים יוצאים מקונצנזוס אנחנו לא מאשרים. בדיור בהישג יד אמרנו לרשויות המקומיות שחייבים פלטפורמה משפטית ראויה כדי לאפשר את היוזמות הללו. אם הן רוצות למכור קרקע בפחות ממחיר השוק, זה משהו שמחייב פלטפורמה משפטית. אני מוכן לקבל למשל שתהיה עדיפות לתושבי העיר על קרקע שנמסרה לטובת התושבים, אבל אני לא מוכן לקבל שהעדיפות מלאה. זה לא סביר ולא הגיוני.

"מעבר לזה, אני מסתכל מלמעלה ומזכיר לראשי הערים החפצים בדיור בר השגה שיש להם לא מעט אפשרויות לעזור. במתן היתרים לשכונות, בהובלת התחדשות עירונית. תייצרו תכניות, תציפו את הוועדות המחוזיות בתכניות, תבקשו להיות ועדה עצמאית מיוחדת כדי שתוכלו לאשר תכניות להתחדשות עירונית בעצמכם, תרוצו באמצעות החברות שלכם לדיירים לשכנע אותם, תפעילו ועדים שכונתיים. יש לכם כל כך הרבה מה לעשות כדי להגדיל את סל יחידות הדיור במקומות הנכונים. אני מסכים שמדינת ישראל לא עשתה די לדיור בר השגה, אבל להיתפס רק לנקודה המשפטית, ולהתווכח אם כן כולם בני מקום או לא כולם בני מקום, אני לא אשתמש במילה מגוחך, אבל זה מתקרב לשם".

- גם את תמ"א 38 עצרת.

"אני לא מטשטש את המחלוקות. עם כל הרצון לקדם מדיניות ממשלתית, וזה מה שאנחנו עושים רוב הזמן, בתמ"א 38 המדינה הגיעה למקום לא חוקי. לא חוסר חוקיות במובן של כניסה לכלא, אבל לחם חוקינו לומר מתי רשות מנהלית פועלת בצורה שאינה חוקית".

"לא במגדל שן"

חוות הדעת ששיגר קמיניץ גרסה כי פרשנות מרחיבה לחישוב זכויות בפרויקטים של תמ"א 38, שהפכה לפרקטיקה נפוצה בענף, איננה מקובלת על משרד המשפטים ויש לחשב את הזכויות בדרך מצומצמת יותר. בבסיס חוות הדעת עמדה העיקרון שהתמ"א נולדה לחזק מבנים מפני רעידות אדמה, ושהפרשנות המרחיבה שניתנה במרוצת השנים ראתה בה תוכנית לייצור מקסימום דירות.

קמיניץ: "כל הגורמים המקצועיים ראו בזמנו בתמ"א הזו פלטפורמה לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. משרד המשפטים, היועץ המשפטי במינהל התכנון ומשרד המשפטים ניסחו כך את הבקשה. הגדיל לעשות משרד המשפטים, שתיקן את חוק המקרקעין כך שיהיה יותר קל לחזק מבנים גם במובן הקנייני, עם רוב נדרש שעמד על 80% בלבד. למה? כי אמרו לנו שמדובר בחיי אדם. לטובת הרציונל הזה הסכמנו לפעול בכלים מאוד מאוד משמעותיים. אבל אנחנו לא חיים באיזה שהוא עולם וירטואלי ובמגדל שן, צר לי לאכזב את כולם.

"בסוף אנחנו מבינים מה קורה בשוק, וגם אני תל אביבי וליד הבית שלי יש תמ"א מכל הסוגים ומכל המינים, וראינו שתמ"א 38 הגיעה למצב שבו הפרשנות חורגת מגבולות הסביר. היא מבקשת לייצר כמה שיותר זכויות, בלי קשר לצורך בחיזוק המבנים מפני רעידות אדמה. זה עבר מזמן את הגבול של הרווחיות ואין לזה שום קשר להסתכלות התכנונית הכללית".

- אבל היום גורמי המקצוע רוצים להרחיב את התמ"א. משרד המשפטים לא אמור לתת חוות דעת תכנונית.

"העובדה שגורמי המקצוע במנהל התכנון, ויו"ר המועצה הארצית אביגדור יצחקי, רואים את הדברים בצורה אחרת, זאת זכותם ברמה המקצועית. זה לא סוד שאני חושב גם תכנונית בשונה מהם. אבל ההסתייגות שלי היא לא ברמה המקצועית, אלא ברמה המשפטית. יש קושי לקחת את הכלי של התמ"א, תוכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת, ובאמצעותו לתכנן מגרשים שלא ראית מעולם, שלא הסתכלת עליהם קונקרטית בחיים, שלא בדקת אותם. גם אם מחר ישנו את הנוסח של תמ"א, הוא יצטרך לעמוד באמות מידה סבירות ואני מקווה שהמועצה הארצית תגיע לאמות המידה האלה".

בסופו של דבר הרפורמה של שרית דנה תחוקק"

היחסים הטעונים בין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לבין המשרדים האחראיים על הטיפול במשבר הדיור לא החלו בעידן קמיניץ. קודמתו בתפקיד, עו"ד שרית דנה, הגיעה בזמנו למשבר של ממש ביחסים מול ראשת מינהל התכנון בינת שוורץ, בעיקר סביב הרפורמה בחוק התכנון והבנייה.

למי ששכח: מיד עם כינון הממשלה ב-2009 קרא ראש הממשלה בנימין נתניהו דווקא לנציגת משרד המשפטית, עו"ד דנה, והטיל עליה לכתוב בזמן שיא חוק חדש לתכנון ולבנייה. דנה כתבה במשך חודשיים חוק שכלל למעלה מ-600 סעיפים, אולם שוורץ דאגה למסמס את החקיקה והובילה רפורמה מצומצמת משלה.

- אולי זה היה החטא הראשון? לתת למשרד המשפטים להוביל חוק שכל כולו ענייני תכנון?

"זה שזה התפוצץ לא אומר בהכרח שזו היתה טעות. ראש הממשלה ביקש לייצר חוק בזמן שיא, היה ברור שהחוק יהיה חייב לעבור את משרד המשפטים, אז החליטו לקצר את כל התהליך ונתנו את זה לשרית דנה".

- ובדיעבד ברור שזו היתה טעות?

"למרות חוסר ההסכמה, בסופו של דבר אתה מתקדם בחיים ורואה שהרפורמה שכתבה דנה, פרק אחר פרק, אנחנו נחוקק אותה. אולי זה לא יהיה באופן מלא וקולוסאלי, 600 סעיפים במכה, אבל העברת סמכויות לוועדות מקומיות, העצמאות שלהן, אלה דברים שכבר קורים. אין מנוס, מערכת התכנון תצטרך לעבור שינוי והיא כבר עוברת שינוי. זו קריעת ים סוף, אבל אנחנו נגיע בסוף לתוצאות טובות, כי אין לנו ברירה אחרת. אז יש מחלוקות עם מינהל התכנון, אבל הכיוון הוא אותו כיוון ולא משנה מי עומד בראש.

"בהקשר תכנוני אין ספק שיש כבר תיקונים ושיפורים ושינויים. יש הגדלה של היצע, יש שינוי נורמטיבי בהתנהגות. זה לוקח זמן ויש עוד הרבה מה לעשות, אבל קיצור התקופה לתכנון ולהיתר, זו משימה שחייבים לעמוד בה. ייקח עוד זמן, אבל זה יגיע".

"יש ריכוז מאמץ לאכיפת עבירות"

דוח מבקר המדינה האחרון שב והתריע מפני אוזלת היד בכל הנוגע לשמירה על קרקעותיה. על פי המבקר, ישנן 800 אלף עבירות בנייה והמערכת המשפטית אינה עושה די כדי למגר את התופעה.

קמיניץ: "אם יש עבודה יותר סיזיפית מהלחימה במחירי הדיור, זו האכיפה של עבירות התכנון והבנייה. המערכת לא רואה בשמירה על הקניין ובתכנון הבנייה את גולת הכותרת. כשאתה כבר מגיע לבית משפט, בסופו של דבר בית המשפט רואה לנגד עיניו משפחה שצריכה לצאת מהבית או חקלאי בן 80 שמשלח היד היחיד שלו זו עבירת הבנייה שהוא ביצע. אתה נמצא בעמדת חיסרון כשאתה עובד מול אנשים שיודעים לשחק את משחק המסכנות. בראיית רוחב, אין ספק שצריך לשנות מציאות".

- ואיך עושים זאת?

"יש ריכוז מאמץ. יש חוסר שביעות-רצון של גורמי הביצוע מהסיוע המשטרתי, ולכן אמרתי לחברים שנשחק עם הכלים שיש לנו. הגענו עם המשטרה להסכמה שנסמן ביחד את הצווים או את הפעולות הכי משמעותיים ואנחנו מנסים להגיע לתוצאה גם בלי סיוע משטרתי. המלצנו על שורה של צעדים מנהליים, צעדים אכיפתיים, לא ברמה המשטרתית. ריכוז מאמץ בשלב בניית היסודות, עבירות מנהליות, חילוט כלים, כל מיני פעולות שאתה יכול לעשות ואתה לא חייב את המשטרה בשביל שתסייע לך. אם אני מצליח לתפוס מערבל בטון לפני שהוא יוצק, יש לזה השפעה.

"אנחנו רוצים לעשות שינוי גם מול בתי המשפט. החלטת הממשלה שהולכת להתקבל, אני מקווה שבקרוב, תקבע שהסעדים שמתקבלים מבית המשפט יהיו לכל הפחות מהירים. אם בית משפט ירצה לשנות החלטה על הריסה, למשל, הוא יצטרך לנמק זאת בנימוקים מיוחדים. הארכות נוספות לביצוע הריסה לא יינתנו, אלא במקרים מיוחדים. כבר היום, אגב, הרוח הנושבת מבית המשפט העליון היא רוח גבית מאוד חזקה שמתמרצת את גורמי האכיפה לפעול לשינוי המציאות בתכנון ובנייה. השופט אליקים רובינשטיין רואה בזה לא רק מכת מדינה, הוא גם רואה צורך לתכלל את כל המערכות לכיוון של הגברת אכיפה".

לאחרונה צוטט שר הפנים, אריה דרעי, כמי שמתכוון להגיע להסכמה מול המגזר הערבי בנוגע למחילה של עבירות בנייה קיימות, בתמורה לאכיפה מוגברת של עבירות בנייה מעתה והלאה. קמיניץ מדגיש שהוא "לא יוכל לחיות עם פעולה כזאת".

לדבריו, "שמעתי על ההתבטאות הזאת, אם כי לא שמעתי אותה מפי הגבורה, ומבחינתנו זה לא מקובל. אנחנו חושבים שזו הצעה מאוד מאוד לא טובה. קודם כל מבחינת שלטון החוק, אתה לא יכול לוותר ולהגיד שאדם שבית משפט הורה לו להרוס, אתה בהינף אחד אומר לו שהבית לא ייהרס. אבל גם מההיבט הפרקטי יש בעיות. יש דברים שנעשו בעבר שהכשרתם תמנע פיתוח. בתים שנבנו על דרכים, על כבישים מתוכננים, אלה הם צווים אסטרטגיים. הבעיה השנייה היא שזה לא מוכיח את עצמו. ברגע שאתה מסיר את הרסן ואומר שאתה מוחל לכולם, אתה מקבל תופעות של בנייה בלתי חוקית משולחת רסן. בקפיצות של 10 שנים תצטרך לעשות את המבצעים האלה, והיינו בסרט הזה בעבר".