קרן המטבע: מסקנות שטרום יערערו יציבות הבנקים

קרן המטבע הבינלאומית מותחת ביקורת קשה על חלק מהמלצות ועדת שטרום ויוצאת נגד ההמלצה המרכזית של הוועדה: לנתק את חברות כרטיסי האשראי ישראכרט ולאומי קארד מהבנקים, ולהשאיר את כאל בשליטת בנק דיסקונט והבינלאומי לארבע השנים הבאות, ואז תתקבל הכרעה סופית לגבי עתידה.

חוות הדעת של הקרן כלולות ב"דו"ח סיוע טכני: התייעצויות על עבודת החטיבה לפיקוח על הבנקים בבנק ישראל", שפורסם הערב (ד') בוושינגטון. משלחת סיוע טכני של הקרן ביקרה בירושלים בין 4 ל-14 באפריל, על פי הזמנת בנק ישראל, וקיימה פגישות עם נגידת הבנק, קרנית פלוג; המפקחת על הבנקים, ד"ר חדווה בר; בכירים נוספים בבנק ישראל; בכירים במשרד האוצר; חברי ועדת שטרום להגדלת התחרות בשירותי הבנקאות והפיננסים; ומנהלים בכירים בבנקים הגדולים בישראל.

הסיכום האקזקוטיבי של הדו"ח מתמצת את חוות הדעת נגד ניתוק חברות כרטיסי האשראי מהבנקים כך: "שיחות המשלחת (בירושלים) התנהלו על רקע של לחץ פוליטי ניכר על החטיבה לפיקוח על הבנקים לגבי יישום סמכויות הפיקוח שלה. נוסף לכך, אם חלק מהמלצות ועדת שטרום אכן ייושמו, תהיה לכך השפעה פוטנציאלית על המערכת הפיננסית: המלצות אלה עלולות לחולל אי יציבות במערכת והן עלולות לזרוע ספקות לגבי סמכויות הפיקוח של חטיבת הפיקוח על הבנקים על מוסדות אשראי בלתי בנקאיים.

"מוקד הרפורמות (בהמלצות של ועדת שטרום) היא המלצה להפריד שתי חברות גדולות של כרטיסי אשראי משני הבנקים הגדולים והפרדה אפשרית של חברת כרטיסי אשראי נוספת משני בנקים בגודל בינוני שהם בעלי השליטה בה. המלצה זו נועדה להתייחס לבעיית חוסר היעילות של הבנקים והעדר תחרותיות בשוקי העסקים הקטנים והבינוניים ושוקי ההלוואות לצרכנים בישראל. מכל מקום, הפרדת כל שלוש חברות כרטיסי האשראי מבעלי השליטה בהן עלולה לפגוע משמעותית, בטווח הקצר, ברווחיות (וביכולות התחרות) של הבנקים בגודל בינוני בישראל, והתפתחות זו עלולה להוביל לעמלות ושערי ריבית גבוהים יותר. לאורך זמן, הרפורמות האלה עלולות לחולל 'מירוץ לתחתית' - תחרות באמצעות הורדת הסטנדרטים לגיוס לווים פוטנציאליים".

בה בעת, קרן המטבע תומכת בהמלצתה של ועדת שטרום להשאיר בידי חטיבת הפיקוח על הבנקים את סמכויות הפיקוח על חברות כרטיסי אשראי חדשות. מהלך כזה יבטיח שיהיה אפשר לנהל בזהירות את כל ההשלכות שנובעות מיישום הרפורמות בלי לפגוע במטרתן של הרפורמות - הגברת התחרות.

"משלחת קרן המטבע תומכת נמרצות ביישומה של המלצה זו", נאמר בדו"ח. "הדבר יבטיח המשכיות של פיקוח ברמה גבוהה וגם - וזה חשוב יותר - ישמר את יחסי העבודה ההדוקים והיעילים בין הוועדה לפיקוח על הבנקים לבין מחלקות התשלומים והמדיניות המונטרית של בנק ישראל. ליחסים אלה יש חשיבות בסיסית ליציבות הפיננסית בישראל".

ואולם הקרן מביעה חשש ליכולתה של חטיבת הפיקוח על הבנקים להתמודד בהצלחה עם המשימות החדשות שיוטלו עליה בעקבות יישום הרפורמות של ועדת שטרום. "המלצות הוועדה הן סבוכות ויישומן טרם תוכנן במלואו", נאמר בסיכום האקזקוטיבי של דו"ח הקרן. "התהליך כרוך לא רק במכירת חברות כרטיסי האשראי. הוא גם יחולל שינויים במבנה הבעלות על תשתיות הסילוקין וההסדרים (clearing & settlements); יביא להקמת תכנית לביטוח הפקדות בבנקים וליצירת משטר להסדרת חדלות פרעון של בנקים. יזמה נפרדת תביא להקמת גוף חדש, הרשות לשוקי הון, ביטוח וחסכונות".

"יישום כל הרפורמות האלה יטיל עומס ניכר על משאבי החטיבה לפיקוח על הבנקים, שכבר עתה פועלת בקצה גבול יכולותיה, ויפגע בבירור ביכולתה לבצע את המשימות שכלולות בהגדרת התפקידים הנוכחית שלה", נאמר במסמך. "יהיה חשוב שיישום הרפורמות של ועדת שטרום, תהיה מתכונתן הסופית אשר תהיה, ייעשה בתבונה ויביא בחשבון את מלוא ההשלכות הפונטציאליות שלהן על המדיניות המקרו-כלכלית והיציבות הפיננסית של ישראל".

עוד ממליצה הקרן:

הרשויות צריכות לנקוט את הצעדים הנחוצים להבטיח שתישמר העצמאות הביצועית של החטיבה לפיקוח על הבנקים כחלק מבנק ישראל. הקרן אומרת שהמלצה זו טעונה יישום מיידי בדרגת קדימות גבוהה.
בנק ישראל, באמצעות נציגיו, חייב לוודא שהמלצות ועדת שטרום לרפורמות במערכת הבנקאות מבוססות על מידע עדכני, לרבות השוואות עם מדינות אחרות וניתוח של היחס בין תועלות לעלויות. גם המלצה זו טעונה יישום מיידי בדרגת קדימות גבוהה.
למרות איתנות הפיקוח על הבנקים בישראל, הקרן ממליצה על פישוט וייעול של מודל הפיקוח. "צעד חשוב ראשון בכיוון זה יהיה הכנת מסמך על מה שהקרן מכנה 'תיאבון לסיכונים' של החטיבה לפיקוח על הבנקים. מסמך זה יקבע קדימויות לפעילות החטיבה וייתן מסגרת תפעולית לסף הסובלנות הנמוך שלה לקריסות בנקאיות.

בתחילת הדו"ח מדגישים המחברים את הערכתם לאיתנות הפיקוח על הבנקים בישראל ולגישת הפיקוח "המחמירה והמקיפה מאוד". כדבריהם: "עבודת הפיקוח הבנקאי בחטיבת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מקבילה לנהלי הפיקוח הסטנדרטיים על בנקים במדינות מפותחות אחרות ולפעמים עולה עליהן, הן מבחינת היקף הרגולציות והן מבחינת העוצמה והעומק של הערכות הסיכונים. רמה זו מסבירה כיצד הצליח בנק ישראל לשמור על יציבות פיננסית במהלך משבר פיננסי גלובלי. רמת הפיקוח הגבוהה הביאה הטבות משמעותיות לכלכלה ולחברה בישראל. בסביבה גיאופוליטית קשה, החטיבה לפיקוח על הבנקים מרימה תרומה קריטית לקידום היציבות הפיננסית בישראל".