בנק ישראל: כלל מגבלת ההוצאה לא אפקטיבי - עדיף לבטלו

"כלל ההוצאה מיצה את יכולתו להיות חסם למדיניות התקציבית", כך קובע בנק ישראל במסמך המנתח את תקציב המדינה הבא (2017-18) שיגיע ביום חמישי הקרוב לאישור הממשלה. כלכלני הבנק מותחים ביקורת על התנהלות האוצר  וממשלות ישראל בשנים האחרונות ומציינים כי בכל פעם שההוצאות חרגו מהמגבלות שנקבעו - העדיף האוצר לשנות את המגבלות. משום כך ממליץ הבנק לממשלה להפסיק את השימוש בכלל ההוצאה ולמצוא פתרון אחר שיהיה בעל אמינות גבוהה יותר.

כלכלני הבנק חוזרים על הנתונים שנחשפו ב"גלובס" לפני שבועיים לפיהם האוצר מתכוון להעלות את תקרת ההוצאות: בכ-12 מיליארדי ב-2017 ובכ-16 מיליארדים ב- 2018 זאת בשעה שתקרת ההוצאה המותרת מאפשרת לו להגדיל את ההוצאה התקציבית בעד 9 מיליארד שקל בכל שנה.

כלל ההוצאה הוא אחד משני כללים פיסקליים שנקבעו לפני 15 שנה. שמחייבים את האוצר להגדיל בכל שנה את ההוצאה התקציבית בשיעור שלא יעלה על 2.6% מתקציב השנה הקודמת (בעבר הגידול המרבי עמד על 1% לשנה). בשנים האחרונות הפכה העלאת תקרת ההוצאה לנוהג קבוע - תחילה במסגרת תרגיל שכונה "קופסה" חד-פעמית שהונהג בעקבות מלחמת לבנון השנייה. ב-2015 העלה האוצר רטרואקטיבית את תקרת ההוצאה ב-למעלה מ-4%.

"רמת ההוצאות בהצעת התקציב (2017-18) חורגת משמעותית מהתקרה שקובע הכלל הפיסקלי וזאת פחות משנה לאחר שהממשלה העלתה את בסיס התקציב לשנים 2015 ו- 2016" נכתב בנייר העמדה. "החריגות נובעות מכך שהממשלות אישרו בשנים האחרונות תכניות הוצאה רב-שנתיות בתחומים שונים מבלי לבחון את התאמתן לכללים הפיסקליים הרב-שנתיים שנקבעו בחוק.

דוגמה עדכנית לכך הם ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו בעת הקמת הממשלה הנוכחית אשר כללו התחייבויות רב-שנתיות להוצאות בהיקף ניכר - שלא תאם את תקרות ההוצאה והגירעון. כאשר הגיע מועד היישום של תכניות אלה בחרה הממשלה לשנות את הכללים הפיסקליים כדי לממש את ההתחייבויות החריגות.

לתוצאה זו תרמו גם החלטות הממשלה להתמודד עם חלק מהחריגות, כאשר אלו התבררו, באמצעות צעדים חד-פעמיים כגון פריסת הוצאות או הסטה זמנית של תוכניות לסעיף ה"הוצאות המותנות בהכנסה" - שאינו כפוף לתקרת ההוצאות - תוך מימונן בטווח הקצר על ידי גופים ציבוריים חוץ תקציביים; למשל, קק"ל, מפעל הפיס, המועצה להסדר ההימורים בספורט, רשות שדות התעופה, וחברות ממשלתיות שונות.

ההעלאות החוזרות של תקרת ההוצאות בשנים האחרונות מלמדות על הקושי של הממשלה להשיג את יעדי המדיניות שלה בתחומי הביטחון, הרווחה השירותים החברתיים והתמיכה בצמיחה הכלכלית במסגרת התקציב שקובע הכלל הפיסקלי. זאת על רקע רמתה הנמוכה של ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל כאחוז מהתוצר בהשוואה בינלאומית, ובפרט לאחר שתוואי גידול ההוצאה הונמך ב-2014.

ההתאמות הרבות ועיתוין גם מצביעות על כך שהתקרה מיצתה את יכולתה להוות חסם למדיניות פרו-מחזורית. על רקע זה רצוי שהממשלה תבחן מחדש את רמתה של תקרת ההוצאות, את קצב שינויה בטווח הבינוני ואת עיצוב הכללים הפיסקליים באופן שיקנה להם אמינות ויציבות רבה יותר.