המדינה על חוק שכר הבכירים: פגיעה לא מהותית בחופש העיסוק

"הבנקים וחברות הביטוח לא הציגו נתונים עובדתיים קונקרטיים בנוגע לעוצמת הפגיעה הנטענת, ומחדל זה פועל לחובתם, ולאורו מתבקשת המסקנה כי לא הורם הנטל להוכיח פגיעה מהותית, יסודית ועמוקה בזכויות יסוד. הדברים נכונים במיוחד עת מדובר בבקשה לבטל חלק מחוק, אשר ממילא ניתן במשורה" - כך כותבת פרקליטות המדינה בתשובתה לבג"ץ בנושא העתירה כנגד חוק שכר הבכירים שהגישו הבנקים וחברות הביטוח.

ביום רביעי הבא יתקיים בבג"ץ דיון בהרכב מורחב של 7 שופטים בנוגע לעתירות שהוגשו לגבי החוק המגביל בפועל את שכר הבכירים לרמה של 2.5 מיליון שקל (שכר מעל רמה שכזו לא יוכר לצרכי מס). מדובר בחוק שקידם שר האוצר משה כחלון, המגביל את שכר הבכירים במערכת הפיננסית ומהווה גרסה קיצונית יותר של החוק שניסה לקדם קודמו בתפקיד, יאיר לפיד.

הבנקים וחברות הביטוח לא עתרו כנגד החוק כולו, אלא בעיקר בשני נושאים מרכזיים הקשורים לחוק: הראשון הוא הכוונה להגביל את שכר הבכירים לעד פי 35 מהשכר הנמוך בגופים הפיננסיים. כמו כן דורשים הגופים להבהיר כי החוק לא יחול על הזכויות הפנסיוניות של העובדים.

דיון ראשון בנושא העתירה נערך לפני כחודש, ובסיומו הוארך צו הביניים כנגד החוק, ונקבע דיון בהרכב מורחב, שכן מדובר בסוגיה רגישה של התערבות בחוק שחוקקה הכנסת. בנוסף, המדינה נדרשה להעביר תשובה מפורטת לעתירה, במיוחד בכל הקשור לנושא הזכויות הפנסיוניות השונות והיכללותן או אי-היכללותן בחוק.

במסמך בן 145 עמודים מפרטת המדינה את ההתייחסות לעתירה ומציגה עמדה דומה לעמדה שהגישה בתשובה הראשונית לעתירה - המדינה דוחה על הסף את העתירה כנגד הגבלת השכר הגבוה לעד פי 35 מהשכר הנמוך בחברה. מנגד, היא תומכת במתווה שהציג המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, המאפשר להחריג את זכויות העבר מהחוק.

תצהיר התשובה הוגש באמצעות עורכי הדין חני אופק ואודי איתן ממחלקת הבג"צים ועו"ד דורון יפת מהמחלקה למשפט העבודה בפרקליטות המדינה.

"החוק מבטא מדיניות חברתית-כלכלית של המחוקק בנושא שכר, לפיכך יש לנקוט משנה זהירות בהפעלת הביקורת השיפוטית", כותבת המדינה בתשובה לדרישה לבטל את מגבלת השכר ביחס לשכר הנמוך בחברה. 

בנוסף, המדינה טוענת כי הזכות לשוויון אינה נפגעת, וגם אם כן, היא אינה מגיעה לכדי פגיעה בכבוד האדם.

"עוצמה נמוכה"

בפרקליטות מוסיפים כי "הזכויות לחופש העיסוק ולחופש ההתקשרות אכן נפגעות", כפי שטענו בבנקים ובחברות הביטוח, "ואולם לא הורם הנטל להוכחת עוצמת הפגיעה, שעל פני הדברים נראה כי הפגיעה אינה בליבת הזכות, וככזו עוצמתה נמוכה".

עוד מזכירים בפרקליטות כי הגופים הפיננסים יכולים להעלות את שכר המינימום בחברה, וכך יוכלו גם להגדיל את השכר לבכירים, ומזכירים כדוגמה את החלטתה של חברת הביטוח הראל להעלות את שכר המינימום בחברה ל-6,000 שקל, גבוה מהרף שנקבע בחוק.

"אין מניעה שתאגיד פיננסי ינהיג בקרבו מדיניות שכר שונה, ובלבד שאין בה כדי לגרוע מחוק שכר המינימום, כשם שעשתה אחת מחברות הביטוח, ודיווחה כי הגידול בעלות השכר השנתית אינו מהותי לתוצאותיה הכספיות", נכתב בעתירה.

בעוד בנושא מגבלת השכר, עמדת המדינה נחרצת שיש לדחות את העתירה. בנושא זכויות העבר, עמדתה מורכבת יותר, והיא אינה ממהרת לפסול על הסף את טענות הבנקים וחברות הביטוח.

נזכיר כי במגזר הפיננסי חוששים כי בגלל הניסוח של חוק שכר הבכירים המגביל את השכר לעד 2.5 מיליון שקל בשנה, עובדים ותיקים שהזכויות הפנסיוניות שלהם גבוהות מסכום זה יעדיפו לעזוב את מקום עבודתם לפני כניסת החוק לתוקפו, על-מנת שלא לפגוע בחבילות הפרישה שלהם.

עיקר הפגיעה אמורה להיות בשני הבנקים הגדולים, הפועלים ולאומי, שמבדיקות שערכו, העריכו כי 215 עובדים בדרג ניהולי עלולים לעזוב את מקום עבודתם אם החוק יחול גם על הזכויות הפנסיוניות שצברו עד כה. המפקחת על הבנקים, ד"ר חדוה בר, הזהירה כי עזיבה בהיקפים שכאלה של כל-כך הרבה מנהלים עלולה לזעזע את המערכת הבנקאית.

עד היום כל מי שידו הייתה מעורבת ביצירת חוק שכר הבכירים - ובראשם שר האוצר, משה כחלון - אמר כי לא הייתה כוונה לפגוע בזכויות הפנסיוניות של מנהלי הבנקים. עם זאת, נוסח החוק הנוכחי ניתן לפרשנות משפטית שלפיה הוא כן חל על זכויות העבר.

בסוגיה זו מציעה המדינה לאמץ את המתווה שהציע עו"ד ליכט, שם, בדרך מסויגת וזהירה, הוא אמר כי ניתן שלא להחיל את החוק על הזכויות העבר.

"ביחס להוראת המעבר, אנו מציעים נתיב פרשני המאפשר לעגן מתווה בהוראות החוק (בכפוף לנסיבות מקרה קונקרטי) אשר ימנע פגיעה מעבר לנדרש בעובדי התאגידים הפיננסיים", כותבת הפרקליטות בתשובתה.

ליכט כתב את ההצעה הזו בצורה מאוד מסויגת: "אין לשלול את הפרשנות לפיה הפרשות חשבונאיות שבוצעו כדין לפני המועד שבו יחול החוק, יאפשרו לממש במועד הפרישה זכויות בגינן נעשתה ההפרשה, זאת מבלי שהתשלומים יילקחו בחשבון לעניין המגבלה הקבועה בחוק".

המסמך של ליכט הוא מכתב שנשלח בסוף חודש מאי השנה לבנק ישראל, בתגובה לפנייה של בנק ישראל להבהרה בנושא החוק, בשל חשש שהביעו בבנק המרכזי עובדים בכירים רבים. אלא שלדברי גורמים במערכת הבנקאית, המכתב של ליכט אינו חד-משמעי ואינו קובע מתווה ברור לגבי זכויות העבר, אלא בעיקר מציין כי נראה שלא הייתה כוונה לפגוע בזכויות העבר של העובדים.

עוד נציין כי בתשובתה לעתירה, המדינה מבהירה כי ישנה בעיה בהגדרה של "זכויות עבר". "מונח זה הינו עמום ורחב, והשימוש בו עלול להיות כר פורה להתדיינויות משפטיות עתידיות. מפאת עמימותו הוא עלול להכיל סיטואציות נוספות, שאין להכלילן במתווה הוראות המעבר", כותבת המדינה.