"מי שחושב שעבירות הבנייה יפחתו רק באכיפה - טועה"

"חצי שעה לפני שהגעתם הייתה כאן תובעת עירונית של אחת הרשויות המקומיות, שסיפרה שהיא מוכפשת בעיתונות המקומית", מספר לנו מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה ציון אילוז, המסיים את תפקידו בימים אלה. לדבריו, לא מדובר בתופעה חריגה. "מתוך 200 תובעים עירוניים, לא מעט מבקשים מאיתנו סיוע לאחר שהם נתקלים בחיכוכים", מוסיף אילוז. "להיות תובע עירוני הוא מקצוע קשה מנשוא, ואנחנו משתדלים לתת להם את כל התמיכה והסיוע".

המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין הוקמה בשנת 2005 בהחלטת ממשלה. בישראל ישנן 126 ועדות מקומיות לתכנון ובנייה שאמורות לאכוף עבירות על חוקי התכנון והבנייה. בעבר, האכיפה הייתה נתונה בידי הוועדה המקומית, ומטבע הדברים, היא לעתים הייתה יותר נחושה לאכוף את החוק ולעתים פחות, בין אם בגלל משאבים מוגבלים, ובין אם בגלל שמדובר ברשות מקומית שקברניטיה לא חפצים ב"חיכוך יתר" עם תושבים, ודאי אם הם קבלנים מוכרים.

מאז הקמת המחלקה, האמונים על תפקיד האכיפה ברשויות מקומיות הם התובעים העירוניים, הממונים ע"י היועץ המשפטי לממשלה. הם נחשבים אמנם כעובדי הרשות המקומית ומקבלים ממנה שכר, אך מקצועית כפופים למחלקה ומקבלים ממנה גיבוי. "בפועל מי שאוכף את החוק בתחומי הרשויות המקומיות הן הוועדות המקומיות, באמצעות התובעים העירוניים", מסביר אילוז, "אנחנו נכנסים לתמונה כשהתובע נתקל במחסום מצד הרשות המקומית, וגם מנהלים בעצמנו עבור המדינה 'תיקי דגל' המחייבים טיפול אינטנסיבי ומורכב, כמו למשל פינוי הרוכלים מהטיילת באילת, או תיקים הקשורים להגנת הסביבה".

"הציבור יכול להתלונן"

רק לאחרונה קרס חניון ברמת החייל וסיפק תזכורת כואבת לסכנת החיים שבה הציבור עלול למצוא עצמו, כתוצאה מבנייה שלא בהתאם לחוקי התכנון והבנייה. למרות שהסיבה לקריסה עוד לא ידועה, ברור כי השלכות הכשלים בתחום הבנייה עלולות לעלות בחיי אדם.

"זה לא סוד שעבירות הבנייה הוגדרו כמכת מדינה", אומר אילוז. "נכון שהן עבירות פליליות אבל הן עדיין שונות, כי הן לא נעשות במחשכים, אלא חשופות לעיני הציבור. גם המנעד של העבירות הוא עצום, ויכול לנוע מהקמת גדר לא חוקית ועד לקניון שלם. הבעיה היא שאין מדיניות אכיפה, וכשוועדה מקומית לא אוכפת את החוק זה יוצר חוסר אמון במערכת הציבורית. לכן אנחנו נמצאים כדי לסייע לרשויות מקומיות לגבש מדיניות אכיפה. אנחנו מתמקדים בעבירות משמעותיות, וסגירת תיקים בהסדר מתרחשת רק בעבירות מינוריות, כמו סגירת מרפסת".

- זה לא פרס לעבריין בנייה להגיע להסדר עם המדינה?

"נכון שסגירת מרפסת היא עבירה פלילית שיש לה גם היבט כלכלי, אבל כשאנחנו מאתרים ועדה מקומית שלא אוכפת את החוק, זה לא כמו לנהל תיק רגיל שהולכים בו לבית משפט וחוזרים למשרד. הזירה שלנו היא בית משפט אבל זירות ההשפעה של התיקים שאנו מנהלים הן עצומות ורחבות היקף, כמו גיבוש מדיניות לגבי צווי הריסה מנהליים, חיזוק אכיפת דיני התכנון ובנייה וכו'".

אחת הדוגמאות לתיק דגל שמנהלת המחלקה, הוא ההגנה על חופי הכנרת. "יש מקרים שעסקים לא חוקיים מוצאים דרך להשתלט על פינות חמד, כמו גדות נחלים או חופי הכנרת", מסבירה עו"ד בת-אור כהנוביץ', סגנית מנהל המחלקה ואחראית על מחוז צפון. "חשוב שהציבור יידע שכשהוא נתקל בעבירות מהסוג הזה הוא יכול להתלונן.

"התיק שניהלנו היה נגד חוף ג'ינו בכפר נחום שמוקם בצפון הכנרת. מדובר בשטח שמוגדר גן לאומי, ואותו ג'ינו שהשתלט עליו טען שקיבל הבטחות, ועל בסיסן הקים מסעדה וחוף שעליו דרש תשלום. רשות הטבע והגנים תבעה אותו, הרשות המקומית הגישה כתב אישום נגדו, וגם המשרד להגנת הסביבה התערב. במשך 10 שנים כל הליך התנהל בנפרד, כשלבסוף המחלקה שלנו נקראה לטפל בכך. איחדנו את כל ההליכים לתיק אחד והצלחנו להביא לבית משפט תמונה מלאה, מה שלא תמיד קורה כשכל רשות מנהלת תיק בנפרד. לאחר ההתערבות שלנו הוא פירק את המבנים, החוף נפתח לציבור ונגזרו עליו קנסות משמעותיים של מאות אלפי שקלים. הוא הגיש ערעור לבית משפט מחוזי על הקנסות ונדחה".

- מה לגבי ענישה פלילית? הסדר עם קנס בלבד לא הופך את העבירה למשתלמת?

"בדרך כלל עצם סגירת העסק הלא חוקי היא העונש הכבד למבצע העבירה", משיב אילוז. "הרבה גורמים מתפרנסים מעסקים לא חוקיים".

לאחר שב-15 השנים האחרונות התביעה הפלילית נגד מזהמי סביבה נעשתה על-ידי תובעים חיצוניים, שהיו זוכים במכרזים של המשרד להגנת הסביבה, בשנת 2012 נפתחה לראשונה מחלקת סביבה במחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה, ואת התפקיד איישה עו"ד עדי דמתי שגיא, אשר אחראית על התחום עד היום. "המחוקק זיהה צורך לתת להגנת הסביבה משנה תוקף ואנחנו למעשה זרוע ארוכה של המשרד להגנת הסביבה ותורמים לו מהניסיון הפלילי של הפרקליטות", מסבירה דמתי שגיא. "אנחנו מנהלים תיקי דגל סביבתיים משמעותיים בשיתוף המשרד להגנת הסביבה כמו תיק קצא"א הראשון, במסגרתו הגשנו כתב אישום בגין זיהום נחל צין ב-2011. במסגרת התיק נמצאו לא פחות מ- 15 נאשמים, שלוש חברות ונושאי משרה בהן. בנוסף ניהלנו את התיק נגד בז"ן בגין זיהום נחל הקישון, שהסתיים בהסדר טיעון במסגרתו הורשע מנכ"ל בז"ן וניתנו קנסות של 700 אלף שקל. היבט נוסף של הגשת כתבי אישום הוא נגד רשויות מקומיות על עבירת סביבה כמו ביוב ושפכים שגורמים לזיהום. נגד רשויות כאלה אנחנו מנהלים שימוע".

"תיקי דגל" שבהם מעורבת המחלקה, הם פעמים רבות תיקים מתוקשרים בשל הגורמים המעורבים בהם, ושהוועדות המקומיות מתקשות לאכוף את החוק מולם. "בגבעת שמואל היה מקרה מתוקשר שבו זלמן אלפרון השתלט על שטח של 200 דונם, קרקע פרטית עם תוכנית בתוקף לבנייה, שכללה תנאי למימוש והוא פינוי פולשים מהשטח", מסביר עו"ד עמית אופק, כיום אחראי על מחוז חיפה וירושלים במחלקה. "ראש העירייה פנה אלינו בבקשה שנסייע לו לפנות את אלפרון מאחר ורצה לממש את התוכנית. ביחד עם מתפ"א (יחידה משטרית שמונה 100 שוטרי יס"מ), הגענו לפנות בוקר למקום, ולמרות שאלפרון ידע על המבצע, הוא העדיף להרוס את המבנים לפני שהגענו וישב על כסא נוח. הגענו אליו עם צווי ניקיון לפינוי של הררי זבל שהצטברו במקום".

לאנשי המחלקה יש מסקנה אחת ברורה: לא כל עו"ד יכול לשמש כתובע עירוני, ונדרשים לתפקיד יכולות שמעבר לניסוח כתבי אישום וייצוג בבתי משפט. "כשאתה תובע לוחמני, יש כלפיך לא רק לחצים פוליטיים אלא גם איומים, גם אם הם לא מפורשים", מסבירה עו"ד סיגלית אסייג צרויה, חברה בצוות המחלקה שהייתה עד לפני תשעה חודשים התובעת העירונית באשדוד, עיר שמתאפיינת בקבלנים חזקים ובעיתונות מקומית מקושרת, שלא מקלה על חייו של התובע העירוני. "כתובעת עירונית ביליתי 10 שנים בבתי משפט והתחושה רוב הזמן כתובע עירוני היא שאתה לבד מול כל העולם. כשקמה המחלקה המציאות הזו השתנתה, והתובעים העירוניים התחזקו".

- הסביבה האידיאלית לתובע עירוני היא עיר גדולה כמו תל-אביב, ולא יישובים מגזריים, כמו מועצות אזוריות, עיר ערבית או חרדית. שם הלחצים הם אחרים.

"זה לא בהכרח ואין לזה חוקים", משיב אילוז. "ביום שבו ראש רשות יגיד 'אני הולך להילחם בעבירות בנייה', נדע שהמציאות השתנתה. אבל האכיפה היא לא לבדה ועבירות הבנייה לא יפתרו רק באכיפה. צריך גם לפשט את הביורוקרטיה וגם להשקיע בחינוך. צריך להבין שעבירות בנייה יוצרות נפגעים. כי איפה שמישהו מרוויח יש מישהו שמפסיד. קל לשאול מה מפריע שיש גן אירועים באמצע פרדס? ואני עונה שגן אירועים באמצע פרדס בהחלט פוגע בגן אירועים אחר שהוא חוקי, כי הגן הלא חוקי בפרדס יותר זול. גם קל לשאול מה מפריע שמפצלים דירה? ואני עונה איפה החשיבה על תקני חנייה ותשתיות?"

- בהקשר של פיצול דירות, אי-אפשר שלא להתייחס לתל-אביב.

"לוועדה המקומית בתל-אביב הייתה מדיניות לגבי מפצלי דירות, שיש להם 60 יום להשיב את המצב לקדמותו, ואז לא יוגש נגד המפצל כתב אישום", מסביר עו"ד אשר זליגר, לשעבר תובע מדינתי והיום אחראי על מחוז תל-אביב והמרכז במחלקה. "ואם אותו מפצל לא החזיר את המצב לקדמותו אחרי 60 יום, יתנהל הליך פלילי נגדו. התערבנו ודרשנו מהעירייה להפסיק את המדיניות הזאת. יש הרבה בעייתיות במדיניות כזו, מבחינת התמריץ לפצל דירות, כאשר מקסימום אם נתפסים, מחזירים את הדירה לקדמותה. לא היה באמת מנגנון הרתעה מפני ביצוע העבירה".

זליגר מוסיף: "אנחנו משרתים ציבור של מתלוננים אבל גם של נאשמים שפונים אלינו כדי לשאול אם מתנהל נגדם הליך הוגן על-ידי הוועדה המקומית".

אחד המקרים הקלאסיים שבהם מטפלת המחלקה היא ההתיישבות הלא חוקית של הבדואים בדרום. עו"ד סיגל אורבך, האחראית על מחוז דרום, הגיעה לפני שנה מפרקליטות מחוז מרכז פלילים. "כשאתה פרקליט פלילים, ברור לך מאוד מי הטוב ומי הרע בסיפור", אומרת אורבך. "במקרה של עבירות תכנון ובנייה צריך להסביר כל הזמן למה עבירה היא עבירה, ולזכור שהאכיפה אמורה לשרת את התכנון. לא תמיד אדם שיש לו נחלה ושטח חקלאי מבין למה אסור לו להשכיר לסטודנטים מבנה שהיה פעם לול. נגד הבדואים מתנהלת אכיפה אינטנסיבית, אך זו מדיניות אכיפה שנועדה לגבש הסדרה, בעיקר נגד מי שהוצע לו פיתרון טוב והוא לא מוכן לקבל אותו. בדרום הרבה מושבים נוטים לפתוח חאן במדבר, חוות סוסים, ואנחנו מנחים את התובעים להגיש כתבי אישום גם נגד המהנדסים והאדריכלים שלקחו חלק בדבר הזה, ושלולא הם, העבירה לא היה מתבצעת".

"מבחן המגרש הריק בעייתי מאוד"

הרבה פעמים מתנהלת אכיפה נגד עברייני בנייה, ואז בתי המשפט נותנים החלטות שמתחשבות באכיפה בררנית, או שמוסדות התכנון מכשירים עבירות בנייה בנימוק של מבחן המגרש הריק, ושל הפרדת השיקול התכנוני מההליך הפלילי - לדאבון ליבם של אנשי משרד המשפטים.

"יש הרבה מקרים מתסכלים", אומר אילוז. "בפרשת איקאה בראשון לציון - חנות שנבנתה באזור תעשייה - נלחמנו בכל החזיתות נגד התוכנית, והגענו עד לבית המשפט העליון. אך אז הוועדה המחוזית אישרה את התוכנית. זה היה מקרה מתסכל מאוד. מבחן המגרש הריק הוא בעייתי מאוד, כי מוסד תכנון צריך להביא בחשבון שיקול של מניעת עבריינות וגם בתי המשפט כבר אומרים את זה לשמחתי. במקרה של עובדי ציבור אנחנו גם פועלים בנחישות, אך בתי המשפט לא תמיד מקבלים את הטיעונים שלנו. כך למשל ביקשנו להטיל קלון על ראש מועצת אבו גוש שביצע עבירות בנייה על קרקע ציבורית. לצערנו בית המשפט לא קיבל את הדרישה למרות האשמה החמורה".

אחת הפרשיות הנבדקות כעת על-ידי הפרקליטות היא בית מגוריו המפואר של חבר הכנסת ג'מאל זחאלקה בכפר קרע, הבנוי ללא היתר. בפרשה זו טרם התקבלה החלטה כיצד לנהוג והאם לנקוט בהליכים נגד חבר הכנסת.

המשטרה, הממשלה ורמ"י: מי אוכף את חוקי התכנון והבנייה

משרד המשפטים:

המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה אינה יחידת חקירות, אלא גורם תביעה פלילית, והיא משמשת כמנחה מקצועית וכמפקחת על כל התובעים בעבירות תכנון ובנייה, תובעי הוועדות המקומיות והתובעים מטעם המדינה כאחד.

התובעים הם עובדי הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות עצמן, או עורכי דין פרטיים המועסקים במיקור חוץ, הקשורים בהסכמי שכר טרחה עם הוועדות המקומיות. על-פי ההערכה, מנהלים תובעים אלה למעלה מ-10,000 הליכים שונים בכל שנה.

משרד האוצר:

היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר (לשעבר במשרד הפנים), היא יחידת חקירות פליליות אשר מסייעת לוועדות המקומיות במרחבי התכנון המקומיים.

היחידה הארצית היא גורם הפיקוח הבלעדי בשטחים שאינם שייכים למרחב תכנון מקומי מסוים, ומבצעת אכיפה במרחב התכנון המקומי מכוח סמכות מקבילה בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובהתאם למדיניות האכיפה של היחידה.

תיקי החקירה של היחידה הארצית מועברים להמשך טיפול במחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה.

משטרת ישראל:

מתפ"א - מנהלת תיאום פעולות אכיפה במקרקעין במשטרת ישראל הוקמה בהחלטת הממשלה משנת 2005, במטרה לתאם בין כל גורמי האכיפה בתחום המקרקעין ולקבוע סדרי עדיפויות לאכיפה בתחום זה.

הזרוע המבצעית של מתפ"א מסייעת ליחידת הממשלתיות בפעילות לאכיפת החוקים כנגד עבירות בנייה, פלישות למקרקעי ציבור, שימוש במקרקעי ציבור ללא היתר ובביצוע פעולות אכיפה ממוקדות.

יאל"כ - היחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית, היא גורם חקירתי נוסף, המטפל בכל קשת העבירות שהינן בעלות זיקה לקרקעות מדינה, ובכלל זאת הונאה, שחיתות של בעלי תפקידים ציבוריים, זיוף מסמכים והטיית מכרזים. בנוסף, מטפלת הזרוע בעבירות כרייה בלתי חוקית וגניבת מחצבים, עבירות הגורמות נזק כבד לקופה הציבורית לצד נזק (לעתים אף בלתי הפיך) לטבע.

רשות מקרקעי ישראל (רמ"י):

חטיבת שמירת הקרקע ברשות מקרקעי ישראל אחראית לשמירה על אדמות המדינה (להבדיל מקרקעות פרטיות). פעולות האכיפה של החטיבה מובילות בעיקרן לנקיטת הליכים אזרחיים.

מהמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין - לפרקליט מחוז דרום

מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, עו"ד ציון אילוז (51), נשוי ואב לחמישה, הוא בוגר תואר ראשון ושני במשפטים מאוניברסיטת בר אילן. בימים אלה הוא מסיים את תפקידו, לאחר שוועדת המכרזים של נציבות שירות המדינה בחרה בו לתפקיד פרקליט מחוז דרום (אזרחי) בפרקליטות. אילוז יחליף בתפקיד את עו"ד אורית קוטב, שמונתה לתפקיד המשנה לפרקליט המדינה (אזרחי), ועוד לא ברור מי יחליף אותו במחלקה לאכיפה.

אילוז הצטרף לפרקליטות המדינה בשנת 1998, ומשמש כמנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין משנת 2013. קודם לכן כיהן כסגן מנהל המחלקה והיה שותף להקמת המחלקה בשנת 2005. בעבר שימש כפרקליט במחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה וייצג את המדינה בבית המשפט העליון בתיקים מורכבים, בעיקר תחום דיני התכנון והבנייה.