מניעת שחיתות או פגיעה בדמוקרטיה?

הגבלת כהונתם של משרתי ציבור נבחרים במשטר דמוקרטי אינה סוגיה חדשה, והיא עולה ויורדת מסדר היום הציבורי מימי הדמוקרטיה היוונית במאה החמישית לפני הספירה. היוזמה להגביל בחוק את מספר הקדנציות של ראש ממשלה בישראל נתפסת על-ידי רבים כבעלת שורשים פוליטיים ולא אידיאולוגיים, ולפיכך היא מתקשה להמריא.

לעומת זאת, חקיקה להגבלת הקדנציה של ראשי רשות מקומית אמורה להיות מנותקת לכאורה מתפיסת עולם פוליטית, ואולם גם ניסיונות חקיקה כאלה שנעשו לאורך השנים נכשלו שוב ושוב.

מעצרה של ראשת עיריית נתניה מרים פיירברג, המכהנת בתפקידה זה כ-18 שנה, בחשד למעשי שחיתות היווה טריגר לדיון ציבורי מחודש בנושא ולהאצת החקיקה, שכן התחושה הציבורית היא כי קיים קשר ישיר בין משך הקדנציה של מועמד לבין פוטנציאל מעשי השחיתות בחצר האחורית של הרשות המקומית.

הרצף הבלתי נתפס של מעשי שחיתות וחשדות למעשי שחיתות של ראשי רשויות מקומיות בשנים האחרונות מהווה סיבה מצוינת לבצע חשיבה מחדש על הגבלות כהונה של ראשי רשויות מקומיות. הכוונה של אנשי הציבור והמחוקקים המקדמים את החוק החדש היא למנוע מראש רשות לכהן בתפקידו יותר משתי קדנציות ברצף, ולקבוע כי לאחריהן הוא יצטרך לפרוש לפחות למשך תקופת כהונה אחת בטרם יוכל לשוב ולהתמודד בבחירות המקומיות.

הגבלת כהונתם של ראשי רשויות מקומיות תתרום להליך דמוקרטי תחרותי משופר, שכן שיטת הבחירות הקיימת מעניקה יתרון מובנה למועמד המכהן, המוכר לציבור הרחב. בהינתן הסיכוי המשופר להיבחר, יציעו עצמם מועמדים איכותיים שקודם לכן ויתרו על המירוץ למשרה בשל הסיכויים הנמוכים להיבחר. בנוסף, לראש רשות מכהן פעמים רבות קל יותר לגייס תקציבי בחירות מוגדלים, וכך הוא נהנה מיתרון לא הוגן.

ראש רשות מכהן המכהן בתפקידו שנים ארוכות ואינו מאותגר על-ידי מועמד חלופי עלול לאבד בהדרגה את המחויבות לציבור הבוחרים ולפעול למען המלך ולא למען הממלכה. הגבלת כהונתם של ראשי רשויות תאפשר להזרים דם חדש למערכת המוניציפלית, כך שהיא תוכל להתחדש. 

על-פי תפיסה זו, הגבלת הקדנציה של ראשי הרשויות המקומיות מעודדת הנהגה מוניציפלית אנרגטית יותר, אידיאולוגית יותר ואפקטיבית יותר, אשר אינה תלויה בפוליטיקאים ולוביסטים על-מנת לבסס שלטון רב-שנים.

ההתנגדות להגבלת כהונה של פוליטיקאים בכלל וראשי רשויות מקומיות בפרט מגיעה באופן קבוע מקרב הפוליטיקאים עצמם, המערכת המשפטית והביורוקרטית וקבוצות אינטרסים, ובהם עיתונאים התלויים בפוליטיקאים למחייתם וזוכים לחסותם.

הכישלון לקדם הגבלות אלה בכנסות קודמות נובע בין השאר מכך שראשי רשויות מקומיות ותיקים מחזיקים באמתחתם פעמים רבות כוח פוליטי רב במפלגת השלטון, ולפיכך יוזמה, צודקת ככל שתהיה, לנתק אותם מעטיני השלטון עשויה לחולל מלחמות פנימיות בתוך המפלגה ולגרום נזק לפוליטיקאים בולטים בזירת הפוליטיקה הלאומית.

לא רק שיקולים פוליטיים צרים מקשים על יישום הגבלות על קדנציות של ראשי רשויות מקומיות, אלא גם שורה של טיעונים לגיטימיים נגד הגבלות אלה. המתנגדים להגבלה על כהונת ראשי רשויות מקומיות גורסים כי הגבלת משך הקדנציה מחייבת אדם לסיים את תפקידו ללא קשר לתפקודו ופוגעת בהליך הדמוקרטי, שכן היא מונעת מציבור הבוחרים להצביע למועמד הטוב ביותר.

המתנגדים להגבלה על כהונת ראשי רשויות מקומיות גורסים גם כי הגבלת משך הקדנציה פוגעת קשות במקצועיות של הרשות המקומית, מורידה לטמיון חוכמה ארגונית ומגבירה את ההסתברות כי דווקא הפקידות הלא נבחרת ברשות המקומית תבנה מוקד כוח מרכזי אל מול ראש רשות מקומית טירון.

חשש נוסף של המתנגדים להגבלה על כהונת ראשי רשויות מקומיות הוא כי ראשי ערים אשר כהונתם תוגבל יימנעו ככל שניתן מקידום פרויקטים ארוכי-טווח, ובמקום זאת יתמקדו בפרויקטים אשר מניבים תוצאות מיידיות. 

מחקרים שבוצעו בעולם בסוגיה זו לא סיפקו תוצאות מובהקות באשר לתרומה של הגבלת כהונה של ראש ראשות על המדיניות העירונית כפי שהיא מתבטאת בהוצאות העירייה. הרוב המכריע של המדינות בארה"ב ובאירופה אינן מגבילות את הקדנציה של ראשי הרשויות המקומיות. העובדה שבעולם המערבי הרוב המכריע של המדינות בחרו לנהוג כך, מחלישה מאוד את הטיעון שכך צריך להתבצע במדינה מתוקנת.

חובה לציין כי לא מוכרים לנו מחקרים מקיפים המבססים את הקשר הישיר בין משך הכהונה של המועמד לשחיתות הציבורית, ולפיכך כולם פועלים בהקשר זה על בסיס תחושות בטן, היגיון בריא וזיכרון סלקטיבי, ולא על בסיס מסד נתונים מוצק המוכיח כי ראש רשות מקומית הפועל קדנציה או שתיים בלבד יהיה מעורב פחות במעשים פליליים.

בטרם יזדרזו המחוקקים להגביל את הקדנציה של ראשי הרשויות המקומיות, נכון יהיה לבצע מחקר בזק על-ידי גוף בלתי תלוי בנושא בישראל וכן לאתר את המחקרים הרלוונטיים בנדון במדינות אחרות. היה והמסקנות של המחקרים יהיו מובהקות ויראו כי ראשי מועצות ותיקים נוטים להיות מעורבים יותר בפרשיות שחיתות - יש לפעול בנחישות על-מנת להביא לשינוי החקיקה הקיימת. היה והמחקרים הרלוונטיים לא יוכיחו זאת או יוכיחו כי ההפך הוא הנכון - אזי יש לשקול מחדש את החקיקה.

במקביל יש להגביר את הפעילות של זרועות האכיפה בזירה המוניציפלית במטרה לאתר שחיתות שלטונית. אם מנהיגים מוניציפליים מסוימים אינם פועלים משיקולים ערכיים ומתעוררים לגביהם חשדות לשחיתות שלטונית, יש להפעיל כנגדם הרתעה מקסימלית, הן ברמה המודיעינית והן ברמת הענישה, וזאת ללא כל קשר להגבלת הקדנציה המהווה כלי אחד ומוגבל במלחמה בשחיתות.