רשות ההגבלים: נפעיל אכיפה נגד מחיר מופרז כשאין פתרון תחרותי

רשות ההגבלים העסקיים פרסמה היום (ד') להערות הציבור טיוטת גילוי דעת בדבר שיקוליה באכיפת האיסור על גביית מחיר מופרז ובלתי הוגן. מהמסמך עולה כי הרשות תפעל במקרים בהם אין פתרון תחרותי אחר שניתן להפעיל על-מנת לטפל בבעיית השורש של השוק שנבחן.

טיוטת גילוי הדעת היא תולדה של הליך העיון מחדש שפרמה הממונה על ההגבלים העסקיים, עו"ד מיכל הלפרין, באפריל השנה, אשר העמיד לשימוע ציבורי את מדיניותה של רשות ההגבלים העסקיים בשנתיים האחרונות, במסגרתה מוטלים עיצומים כספיים על מונופולים הגובים מחיר מופרז ובלתי הוגן על מוצריהם, כשהמונופול חשוף לתביעות מצד כל מי שניזוק מהמחיר המופרז. 

בין היתר ביקש גילוי הדעת לבחון אם המדיניות ברורה ומעניקה ודאות, ואם יש לצמצמה למקרים חריגים, בהם המחיר המופרז מתווסף לפעולות אסורות נוספות שנוקט המונופול כדי לדחוק את מתחריו מהשוק. מדובר בבחינה מחודשת של מדיניות שהייתה ה"בייבי" של הממונה הקודם על ההגבלים, פרופ' דיויד גילה, והמשך ישיר למדיניותו המוכרזת לפיה יש להילחם ביוקר המחיה בישראל. 

במסגרת העיון מחדש נערך תהליך שימוע מעמיק ברשות ההגבלים, שכלל קבלת עמדות מהציבור וחוות-דעת מפרופ' פרדריק ג'ני, אשר הועלתה לאתר הרשות ועומדת לעיון הציבור. פרופ' פרדריק ג'ני הוא מומחה בינלאומי בתחום דיני התחרות ועומד בראש ועדת התחרות ב-OECD. בנוסף נערך ב-6 בספטמבר 2016 סימפוזיון פומבי עם מומחים בתחום ההגבלים העסקים והרגולציה.

פרופ' ג'ני ציין בחוות-דעתו כי אכיפה ישירה כלפי המחיר שנגבה על-ידי בעל המונופולין משולה לטיפול בסימפטומים של מחלה מבלי לטפל בגורמים שהביאו לקיומה של המחלה. לכן, קיימת עדיפות לפעולות העוסקות בתיקון מבנה השוק על פני אכיפה ישירה של מחירים גבוהים. בנוסף ציין פרופ' ג'ני כי אכיפה כלפי מחיר בלתי הוגן גבוה כרוכה בסיכונים גבוהים ועלולה לפגוע במשק בטווח הארוך. 

מדיניות האכיפה המוצגת במסמך נועדה להתוות את אבני-הדרך לפיהן תבחן הרשות את אכיפת האיסור על גביית מחיר בלתי הוגן גבוה, תוך כוונה להקנות מידה מספקת של ודאות למגזר העסקי, מצד אחד, ושמירה על יכולתה של הרשות להפעיל כלי אכיפה זה במקרים ההולמים את האינטרס הציבורי, מצד שני.  

בין העקרונות שנקבעו לאכיפה בגין מחיר בלתי הוגן, הוחלט כי הרשות תפעל כנגד גביית מחיר בלתי הוגן גבוה במקרים בהם אין סעד תחרותי אחר שניתן להפעיל על-מנת לטפל בבעיית השורש של השוק הנבחן. הרשות תעדיף פתרון מבני על פני טיפול נקודתי במחיר. זאת, נקבע, מתוך הבנה שגם לאחר אכיפה נגד מחיר של מוצר אחד, בעל המונופולין עדיין יחזיק בידיו כוח שוק, המאפשר לו להעלות מחירים בתואנות שונות או לדרדר את איכות השירות והמוצרים הנמכרים בשוק. 

עוד נקבע בגילוי הדעת כי הרשות תפעל כאשר המחיר גבוה באופן משמעותי מהמחיר שהיה נגבה בתנאי תחרות וקיימות אינדיקציות, העולות בין השאר ממעמדו של בעל המונופולין ויחסי הכוחות בינו לבין הצרכן, לכך שהמחיר הגבוה שנגבה הוא בלתי הוגן. הרשות מבהירה במסגרת המסמך כי ההחלטה מתי מחיר גבוה הופך להיות גם בלתי הוגן היא הכרעה מורכבת, הכוללת בחובה הכרעה ערכית-חברתית במהותה.

נתון נוסף שהרשות תיקח בחשבון יהיה מידת השליטה של המונופול בשוק. הרשות תבחן בעלי מונופולין הקרובים, באופן עקבי ולאורך זמן, לשליטה מוחלטת בשוק. קיומו של מעמד הקרוב לשליטה מוחלטת בשוק מעצים את הפגיעה בצרכנים, נוכח המחיר הגבוה הנגבה מהם והאלטרנטיבות המוגבלות הקיימות עבורם. 

הרשות הודיעה עוד כי לא תאכוף את האיסור בשוק שבו פועל רגולטור ענפי לקביעת המחירים בשוק. 

עוד עולה מהמסמך כי הרשות החליטה לבטל את "נמל המבטחים" שהעניק גילוי הדעת הקודם, לפיו כל עוד הפער בין מחיר המוצר לעלות ייצורו אינו עולה על 20%, לא יינקטו כנגד בעל המונופולין פעולות אכיפה. ההחלטה על ביטול נמל המבטחים התקבלה על רקע קשיים רבים שעלו מעצם קיומו, בדגש על התפיסה השגויה בציבור כי רווח של מונופול מעל 20% נחשב לפסול ולא חוקי.

נזכיר כי העמדת מדיניות המחיר המופרז לשימוע ציבורי התקבלה בביקורת עזה בשוק, ואף הוגשה הוגשה לבג"ץ עתירה נגד עיסוקה של הממונה הלפרין בסוגיה זו. זאת, לטענת העותרים, בגין "ניגוד העניינים החריף והמובנה בו מצויה הלפרין".

העותרים, פרופ' ירון זליכה ועו"ד אופיר נאור, דרשו מבג"ץ לבטל את החלטת הממונה "לבחון מחדש" את המדיניות בעניין מונופולים, בטענה כי בעצם עיסוקה בנושא "מפרה הלפרין, בבוטות ובריש-גליי, את הסדר הניגוד שנחתם עמה, קודם וכתנאי לכניסתה לתפקיד הממונה". זאת משום שלפי הסדר זה מנועה הלפרין מלטפל בעניינים המשפיעים על תנובה, מאחר שייצגה את החברה עד לאחרונה בכובעה כעורכת דין בשוק הפרטי. תנובה היא גורם דומיננטי בשוק המזון ומונופול בתחום מוצרי החלב, ולכן ביטול גילוי הדעת של פרופ' גילה בעניין המונופולים צפוי להשפיע ישירות על תנובה. 

בנוסף, נטען בעתירה כי ניסיונה של הלפרין לשנות את המדיניות בעניין המונפולים מנוגדת להחלטת בית המשפט המחוזי לאחרונה, בה אושר לנהל תביעה ייצוגית נגד תנובה בגין גביית מחיר מופרז של קוטג'. 

באמצעות עורכי הדין שחר בן-מאיר, יצחק אבירם, דוד דנינו ורנן גרשט, נטען בעתירה כי מדובר בניסיון לרוקן מתוכן את השלכותיה של החלטת בית המשפט בעניין הקוטג' ולמעשה לרוקן מתוכן חוק של הכנסת על-ידי גורם ממשלתי.