דוח המבקר מלמד שצריך לבחון גם את החלטות הרגולטור

ותיקי ענף הביטוח והפנסיה מספרים, שבעבר הרחוק אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר, שבקרוב מאוד יהפוך לרשות שוק הון עצמאית וחיצונית לאוצר, היה גוף פיקוחי חלש. די במבט חטוף על התנאים שמעניקים המוצרים ההיסטוריים שבידי ציבור החוסכים המבוגרים בביטוחי החיים, או על מה שהיה נהוג בעבר בתחומי ביטוח רבים, כדי לדעת שהפיקוח היה פעם רדום (במקרה הטוב), והוביל לצרכן מוחלש מאוד, ששילם הרבה מאוד, ואף הרבה מדי.

לפני מספר מפקחים כבר הורגש שינוי ברוח הפיקוחית שנשבה מן הקומה השישית במשכן האוצר שברחוב קפלן בירושלים, ושוקי הביטוח והפנסיה החלו להשתנות. שינוי הכיוון החל עם תוספות תקנים וחשיבה ביקורתית ביחס לעבר, אי שם במהלך שנות התשעים של המאה הקודמת. במהלך שנות האלפיים כבר חל שינוי כיוון של ממש, ואגף שוק ההון הפך לאגף תזזיתי, שיודע שמה שנעשה תחת פיקוחו בעבר הרחוק היה ממש לא ראוי.

או אז החל האגף בשורה אדירה של רפורמות, וכל מפקח שנכנס לתפקיד חש דחיפות עזה לשנות את המציאות באופן מיידי. זה נכון במיוחד לממונה הנוכחית, דורית סלינגר, שכהונתה מאופיינת במאמצים אמיצים ואגרסיביים לשבירת המוסכמות והמציאות בשוק, גם במחיר עימות חריף וחסר תקדים עם השחקנים בשוק הפרטי.

ואולם, גם לאחר כל השנים הללו, ושורת הרפורמות משנות סדרי העולם שניחתו על השוק, מצב הצרכן רחוק מלהיות היכן שהרגולטורים, בוודאי הנוכחית, חושבים שהוא צריך להיות, ויש עוד הרבה מה לעשות. על רקע זאת, כנראה, מובילה סלינגר שורה ארוכה של רפורמות פרו-צרכניות, שמקדשות את הוזלת המחירים כאן ועכשיו, בשורה נרחבת של תחומים. החל בתחום החיסכון הפנסיוני, עבור בתחום הרכב חובה ועד לביטוחי הבריאות, למשל.

הגנה על הצרכן או פגיעה בו?

על רקע זאת, בדוח שהתמקד, בין היתר, בפעילות אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר - אף שלא בשלל הרפורמות והמהלכים שהוביל, כי אם רק בתחום החיסכון הפנסיוני הצובר - קובע מבקר המדינה, כי "מערכת הפנסיה במדינה עומדת בפני אתגרים גדולים, הנובעים מהעלייה בתוחלת החיים ומהזדקנות האוכלוסייה", וכי "התמודדות הממשלה עם אתגרים אלה נמצאה לא מספקת, ועשויה לפגוע בחיסכון הפנסיוני", תוך שישנם "ליקויים רבים ומהותיים", ש"ללא תיקונם יקשה על הממשלה להבטיח ביטחון סוציאלי נאות לאזרחים בעתיד".

כך, בדומה לטענות שנשמעות לא אחת מגורמים אינטרסנטיים בשוק הפרטי - ושעתה זוכות לחיזוק מהמבקר - מתברר כי הרצון להצטייר כמגן הציבור וכאימת חברות הביטוח, לא בהכרח משרת את טובת הציבור בטווח הלא-מיידי, ושדווקא רפורמות פרו-צרכניות במהותן עלולות להוביל לפגיעה בצרכן. את הדברים הללו מעלה המבקר בעצמו, וזאת עוד מבלי שהוא נכנס לשאלות של מבנה השוק העתידי. פגיעה כזו עלולה להיווצר אם, למשל, יתברר שרף המחיר שנקבע במהלך הדגל של האוצר לבחירת קרנות פנסיה ברירת מחדל לכלל הציבור לא יחזיק מים.

המבקר מתייחס בדוח הנוכחי שלו, בהרחבה, לקרן פנסיה ברירת מחדל - מהלך דגל של סלינגר, שבמסגרתו נבחרו שתי קרנות פנסיה: של מיטב דש ושל הלמן אלדובי - שיציעו לכלל הציבור דמי ניהול מופחתים: בשיעור אפסי מהצבירה ובשיעור של כ-1.3% וכ-1.5%, בהתאמה, מההפקדות השוטפות. אלו הם דמי ניהול הנמוכים משמעותית מהנהוג בשוק הפנסיה החדשה, והם יינתנו ללקוחות לתקופה ארוכה.

מדובר, כאמור, במהלך דגל של סלינגר, והמבקר מתחיל את התייחסותו אליו במחמאה: "יצירת קרן ברירת מחדל היא צעד חיובי של אגף שוק ההון לצורך העמדת פלטפורמת חיסכון זולה לעובדים המוחלשים בחברה... ובכך להביא להגדלה משמעותית של הפנסיה לה יהיו זכאים בפרישתם", הוא אומר.

ואולם, המבקר מצרף לדברים אלה ביקורת חריפה, ואזהרה שמתיישבת עם חששות של רבים בשוק הפנסיוני, באופן שמעלה את האפשרות שבמשרד מבקר המדינה אולי חוששים שסלינגר שבאה לברך, תצא מקל(ק)לת, בכך שדווקא תיצור במו ידיה שירות נחות, שדווקא עלול לפגוע בציבור.

מדוע? בדוח המבקר מצוין, כי זה קורה בעוד שה"מסר העולה מכלל ההסדרה של האגף היא כי בבחירת מוצר פנסיוני יש לבחון את המאפיינים השונים של המוצר, ובכלל זה הפרמטרים המרכזיים, שהם תשואה, מחיר - שיעור דמי הניהול, ואיכות השירות", כמו גם איכות התפעול או תשואות העבר ועוד. אבל, כשזה בא לחצר האחורית של האוצר, בתוכנית שהוא עצמו מוביל, כל יתר הפרמטרים, פרט למחיר, נעלמים ואינם חשובים.

לפיכך, נכתב בדוח המבקר, "משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול בקביעת קרן ברירת המחדל על-ידי הממונה על שוק ההון אינו מתיישב עם מדיניות האגף, וקיים חשש כי הדבר עלול לפגוע בסופו של יום בציבור המבוטחים מבחינת התשואה נטו ואיכות המוצר הפנסיוני.

לאור זאת, המבקר מוצא לנכון לקבוע ש"נוכח החשש לפגיעה בציבור המבוטחים מבחינת התשואה נטו ואיכות המוצר הפנסיוני, על אגף שוק ההון לחזור ולשקול, במהלך השנתיים הקרובות (בהתאם להחלטת שופטי בג"ץ בנושא זה, ר' ש'), כחלק מבחינת השפעת ההסדר על השוק הפנסיוני, את הצורך בהוספת פרמטרים נוספים מעבר לשיעור דמי הניהול, כגון כאלה המתייחסים לאיכות המוצר ולתשואה המותאמת לסיכון, בקביעת קרן ברירת המחדל".

וכאן נשאלת השאלה: האם מדיניות "המחיר הוא חזות הכל" של האוצר במקרה זה, ושלא כמו בהנחיות רבות שלו מהעבר ומההווה ביחס לאופן הראוי לפעילות השוק עצמו, תוביל לכך שקרנות ברירת המחדל יתבררו בעתיד כבבואה הפנסיונית למקרה גולן טלקום בשוק הסלולר - שחקן אגרסיבי במיוחד במונחי מחיר, שלא יכול היה לעמוד בהתחייבויותיו בגלל שבירות המודל העסקי שלו, גם אם קיבל לאורך הדרך הקלות מיוחדות מהרגולטור.

מה עם קרנות ההשתלמות?

בכל אופן, המהלך הנוכחי להפחתת דמי הניהול בפנסיה נעשה שנים אחדות לאחר שאותו אוצר, תחת ממונה אחר, הוביל מהלך לקיצוץ דמי הניהול בשני האפיקים האחרים שמשלימים את משולש החיסכון הפנסיוני, אך הוא לא בהכרח מאפיין את פעילות האוצר בכל תחומי החיסכון לטווח ארוך. מדוע? קרנות ההשתלמות זוכות עד כה לעדנה ולחופש (יחסי) מהפיקוח, ומה שמשפיע על שיעור דמי הניהול בהן הוא התחרות בשוק, ולא הרגולציה.

כאמור, ב-2013 טיפל האוצר בדמי הניהול בגמל לתגמולים ובביטוחי המנהלים (שם יש צרה היסטורית שהפכה למציאות כואבת ונמשכת עבור ישראלים רבים מדי, מבלי שהאוצר מקדם את התחרות על אותו קהל שבוי, ובכך פותח פתח להפחתת דמי ניהול לאוכלוסייה זו). בשוק הפנסיה, שהנו שירות מסובך יותר מהגמל לתגמולים ומקרנות ההשתלמות, יש מגמה רב-שנתית מורגשת של הפחתת דמי ניהול (בטח ברמת הממוצעים וללקוחות חזקים הנמנים עם קבוצות מאוגדות). ואיפה אין התערבות רגולטורית? בקרנות ההשתלמות.

איפה האוצר בהקשר למוצר זה? לא ברור. אז נכון, זהו לא מוצר פנסיוני מלא, כזה שיש חובה לחסוך בו. אבל עדיין, מדובר במכשיר פיננסי שזוכה להטבות מס ייחודיות ומשמעותיות, וככזה הוא זוכה לביקוש רב שהמדינה דואגת שיהיה לשחקנים בשוק. וזה אותו אוצר ששם דגש כמעט אך ורק על המחיר בשירות כה חשוב כמו ניהול הפנסיה - שירות שאופק אספקתו נמשך עשרות רבות של שנים - באופן שנראה לעתים כמזלזל בהוראות ניהול פנסיה שהאוצר עצמו הוציא בעבר, ושיש להן עלויות שלא ברור כיצד ימומנו בדמי הניהול הנמוכים שנקבעו בקרנות ברירת המחדל - אשר אינן נהנות מיתרון מהותי לגודל...

"המנגנון אינו פותר את הבעיה"

עוד מתייחס דוח המבקר לבעיה שמלווה את אגף שוק ההון זה שנים, ובמרכזה יצירת סבסוד בעייתי בין חוסכים צעירים לפורשים לפנסיה בקרנות החדשות - וזאת כפועל יוצא מהריביות האפסיות השוררות בשווקים זה שנים (ושצפויות להימשך בעתיד הנראה לעין).

בעיה זו נקראת בעיית "הריבית התחשיבית" - ובליבה הפער בין הריבית המשמשת לחישוב מקדמי הקצבה של הפורש לבין מה שאמור להיות בפועל, פער שממומן על-ידי החוסכים בקרנות הפנסיה. לאחר שנים של טמינת הראש בחול האוצר הציע מנגנון לפתרון בעיה זו, המהווה תפוח אדמה לוהט, משום שאי-פיתרון המצב משמעו השתת עלויות עודפות ולא צודקות על כלל החוסכים בקרנות, ופתירתו משמעה קיצוץ בקצבת הזקנה שהפנסיונרים החדשים יקבלו ביחס למה שהיו מקבלים לולא תיקון הבעיה.

על כך אומר עתה המבקר, כי "המנגנון שמציע אגף שוק ההון לעדכון קצבאות העמיתים אינו פותר את בעיית הגירעון האקטוארי שיוצרים פנסיונרים מקבלי קצבת נכות ושארים, הגורם סבסוד בינם לבין יתר העמיתים בקרן".

אך לא רק זאת, המבקר כולל בדוח שלו עוד כמה הערות שמצביעות על כך שאגף שוק ההון לא תמיד מקפיד על השלמת המהלכים שבהם הוא פוצח, ושלעתים הוא נאלם דום כשמתברר שהעולם מורכב "מדי". כך, במסגרת דוח המבקר, מצוינות שתי סוגיות שהאוצר לא אחת סימן ככאלו שהוא ממש אוטוטו פותר, אך זה לא קרה עד כה, משלל סיבות.

האחת היא ההשלכות של החזקות הגופים המוסדיים בסוכנויות הביטוח הפנסיוני הגדולות ביותר, שנקראות סוכנויות ניהול ההסדרים הפנסיוניים, שבאופיין הנוכחי עלולות "לפגוע באיכות השיווק הפנסיוני הניתן למבוטחים ולפגוע בזכויות המבוטחים", אומר המבקר. כלומר, המבקר חושש כי מציאות זו, שהאוצר לא בחן את השלכותיה לדבריו, משמעותה ש"המוצר הפנסיוני המשווק ללקוח אינו המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח, והוא נחות בהשוואה למוצרים אחרים". נציין כי גם בנושא זה האוצר החל לטפל בעבר, עד אשר ירד מהפרק, ככל הידוע, ממה שנראה כתוצאה של מורכבותו.

נוסף על כך, הדוח מבקר את האוצר גם ביחס לאחת המטרות המרכזיות שלו, בוודאי בכל הנוגע לרפורמת בכר: יציאת מערך נגיש ואפקטיבי של ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי. את המטרה היו אמורים להגשים הבנקים, אך הייעוץ הפנסיוני אצלם לא מתרומם, בטח ביחס לציפיות המוקדמות לגביו. עתה טוען המבקר כי קיים "היעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי למרבית האוכלוסייה", והוא מעיר לאגף שוק ההון באוצר, ש"אין לו כל נתונים כמותיים על פעילות הייעוץ הפנסיוני מחוץ למערכת הבנקאית". וזה, נזכיר, היה אחד מיעדי הדגל של הפיקוח על הביטוח מאז 2005, והוא עדיין רחוק מאוד מלהפוך למציאות שתיטיב עם הציבור בישראל.

כל אלה הם דוגמאות די טובות לכך שלא אחת האוצר עצמו, שפעלתנותו מבורכת ומוצדקת לאור המצב הבעייתי של הצרכן - בטח בהסתכלות היסטורית - מקל על עצמו וממהר לפעול באופן שאולי דווקא עלול להזיק, או באופן שלא בהכרח מתיישר עם מטרותיו כפי שהוא מנסח אותן לאחרים, או שהוא מזניח רפורמות חשובות בגלל המורכבות שלהן. כך או אחרת, טוב שיש מי שמבקר גם את הרגולטור.