בואו נדבר על תקציב החינוך

 תקציב החינוך / איור: גיל ג'יבלי

1. לפני יותר משנתיים, כתבנו פה על חוסר השקיפות של משרד החינוך, שנמשך שנים, שבגללו קשה להבין כמה כל בית ספר וכל תלמיד מקבלים בכל שנה כתמיכות תקציביות ("לשם שינוי, בואו נדבר על תקציב החינוך, "גלובס", 14.8.2014). השבוע פרסם מבקר המדינה דוח נוקב על תקציב החינוך, שהשורה התחתונה שלו הרבה-הרבה יותר חשובה מהעיסוק התקשורתי בתאגיד, כן או לא, אבל למה להתעסק בדברים חשובים, אם אפשר להתעסק בדבר כה שולי לכלכלה ולדמוקרטיה הישראלית, שמעניין רק את האליטה-קליקה העיתונאית ואיתה החבורה הפוליטית.

אז ככה: השורה התחתונה של המבקר לא הייתה מפתיעה, והיא סוד גלוי כבר הרבה שנים. "על אף הגידול הניכר בהוצאה הלאומית בתחום החינוך", כותב המבקר, "משרד החינוך ומשרד האוצר אינם בוחנים ביעילות את ההתאמה בין התקציב וביצועו ליעדים ולתפוקות המצופות ממערכת החינוך". במילים פחות רשמיות: איש לא יודע אם התקציב "יעיל", כלומר משיג את מה שהוא צריך, בין היתר, להשיג: צמצום פערי הלימוד בין התלמידים בישראל, שהם בין הגבוהים בעולם. ובכן, הוא ממש לא משיג אותם - עובדה: הפערים לא ממש מצטמצמים.

2. תקציב הביטחון מושך הרבה אש, הוא על המוקד, הוא נתון לביקורת ציבורית נוקבת - ובצדק. אבל, כפי שהדגשנו בעבר, מי שחושב שתקציב הביטחון הוא התקציב הכי לא שקוף, הכי בזבזני והכי לא יעיל בישראל - לא ממש יודע מה הוא שח. תקציב החינוך, התקציב השני בגודלו בישראל, עומד בשנת 2016 על כ-51 מיליארד שקל (ראו גרף), והדיון ביעילות שלו נמצא בכלל בשוליים. אמרנו השני בגודלו? גם זה לא ממש מדויק. אם מצרפים לו את תקציב ההשכלה הגבוהה ואת תשלומי הפנסיה התקציבית למערכת ההוראה, שיוצאים מקופת האוצר ולא מתקציב המשרד (בניגוד לתקציב הביטחון), תקציב החינוך, על כל רבדיו, הוא למעשה התקציב הגדול ביותר בישראל. והוא התקציב הכי לא שקוף בישראל. לאיש אין שום מושג או יכולת לקבוע, באמצעות כלי מדידה, אם יש תמורה בעד האגרה. כלומר, האם תמורת ההוצאה הממוצעת לתלמיד אנחנו מקבלים את התוצאה הראויה מבחינה פדגוגית. לא רק בממוצע ארצי, אלא ברמה הבית-ספרית.

השורה התחתונה: לעומת השיח הציבורי הער והשטחי סביב תקציב הביטחון, אין כמעט שום דיון על תקציב החינוך, למרות גודלו ולמרות חוסר המידע וחוסר השקיפות בו. מדברים הרבה מאוד על הצד הפדגוגי, על ההחלטות של שרי החינוך, אבל ממעטים מאוד לדבר על החיבור בין הפדגוגיה לכסף ועל האי-שוויוניות שבו, שבסופו של דבר מתורגמת לאי-שוויון הזדמנויות בעבודה, לפערים חברתיים שהולכים ומתרחבים ולתסכול הולך וגובר אצל אלו שנותרו מאחור.

3. במאמר מ-2014 הצגנו גרף שהכינה חברת הייעוץ מקינזי לפני כמה שנים ומצבנו לא ממש השתנה מאז. בציר אחד של הגרף הופיעו תוצאות מבחני פיז"ה ובציר האחר ההוצאה הממשלתית הממוצעת לתלמיד. הגרף ביקש לבדוק את היחס בין ההוצאה הכספית לתוצאה החינוכית, והתוצאה היא לא משהו. ישראל מקבלת ציון סביר, לא יותר מזה. באותה הוצאה כספית ממוצעת, הביצועים של מערכת החינוך בסלובניה, באנגליה ובסינגפור, למשל, הרבה יותר טובים משל מישראל. סלובניה ואנגליה מקבלות ציון טוב, סינגפור מקבלת ציון טוב מאוד. בכלל, ישראל אינה יכולה להתגאות בשכנותיה לציון "סביר" בתוצאה הסופית: מדובר במדינות כמו קפריסין, יוון, מלטה, בחריין, בולגריה, מלזיה, רומניה, טורקיה, ירדן וצ'ילה. כלומר, יש מספיק כסף במערכת החינוך הישראלית, אבל הכסף הזה לא מייצר את התוצאות הרצויות.

4. כדי לחדד את הדברים, ניתן למספרים לדבר בעד עצמם, מתוך דוח המבקר: התקציב הרגיל של המשרד במחירים קבועים גדל מ-21 מיליארד שקל בשנת 2000 ל-39 מיליארד שקל בשנת 2016, גידול ריאלי של 86% (!). התקציב הרגיל של המשרד במחירים שוטפים גדל מ-21 מיליארד בשקל בשנת 2000 ל-50.9 מיליארד שקל בשנת 2016, גידול נומינלי של 142%. המבקר מצא כי הגידול במספר התלמידים (שמצריך כמובן גידול טבעי בתקציב החינוך) במשך השנים היה מתון ועקבי, ואילו הגידול בתקציב החינוך בשנת 2008 היה חד וגבוה הרבה יותר. בנוסף, על-פי נתוני ארגון ה-OECD בשנים 2005-2012 גדלה השקעה הכספית בתלמיד בישראל ב-38%, בעוד במדינות ה-OECD היא גדלה ב-21% בלבד. כמו כן, תלמידי ישראל לומדים שעות רבות יותר מעמיתיהם בעולם. המסקנה היא שלמרות הגידול הריאלי המשמעותי מאוד בתקציב החינוך לאורך השנים, התוצאות לא הגיעו - המערכת לא מצליחה לצמצם את הפערים. להיפך, תיכף נראה שהיא אף גורמת להרחבתם, וזה הדבר שצריך לעמוד במקום גבוה בסדר היום הציבורי, מדי יום, באינטנסיביות. נו טוב, העיסוק בתאגיד, פסטיבל כאן, גוזל את כל האנרגיות.

5. משרד החינוך מנסה להנהיג תקציב דיפרנציאלי, במטרה צודקת לתמוך יותר בבתי ספר חלשים על חשבון החזקים. מה מצא המבקר? זה די מדהים: לא זו בלבד שהיקף התקצוב הפרוגרסיבי האמור להעדיף בתי ספר שבהם אוכלוסיות מוחלשות אינו מניח את הדעת, אלא שבמקרים מסוימים התקצוב דווקא רגרסיבי (!), ואותם בתי ספר מוחלשים מקבלים תקציב נמוך יותר מבתי ספר חזקים. וזה כבר לא מדהים, זו שערורייה: בחלק מהמקרים, מתברר, מערכת החינוך הישראלית מחזקת עוד יותר את החזקים ומחלישה עוד יותר את החלשים. ואחרי זה כולם מתפלאים על אי-שוויון בהזדמנויות, אי-שוויון כלכלי ופערים חברתיים שהולכים ומתרחבים.

6. המבקר בדק את התקציב השנתי הממוצע שמעביר משרד החינוך עבור תלמיד בחטיבה העליונה, והתוצאה מונחת לפניכם בגרף, וממחישה את השערורייה הגדולה של תקציב החינוך. רואים היטב שאין מגמה עקבית של תקצוב דיפרנציאלי לתלמיד בחטיבה העליונה. לא רק שתלמיד באשכול החלש ביותר - אשכול 1 - לא נהנה מתקציב מוגדל, אלא שהתקציב לתלמיד באשכול זה הוא הנמוך ביותר מבין כל האשכולות. כמו כן, עולה כי האשכולות החזקים ביותר, אשכולות 9 ו-10, נהנים מתקציב גבוה יותר לתלמיד מאשר האשכולות הנמוכים ביותר, אשכולות 1-4. שימו לב לנתון הפשוט מזעזע: תלמיד בחטיבה העליונה באשכול 1 מקבל קרוב ל-14 אלף שקל, ואילו אותו תלמיד באשכול 10 מקבל קרוב ל-21 אלף שקל, כ-50% יותר. כך רוצים לצמצם פערים? כך מרחיבים פערים! למען ההוגנות, אפשר לראות שאשכולות 5-8 מקבלים את ההקצבה הגבוהה ביותר לכל תלמיד, כך שמעמד הביניים יוצא נשכר.

7. תקציב החינוך הרשמי הוא כמובן לא כל הסיפור, כי ישנו התקציב ה"לא רשמי", שם בוודאות הוא מחזק את החזקים. למה הכוונה? לתמיכות המשפחתיות והעירוניות. על-פני נתוני הלמ"ס, יש פער ניכר בין ההוצאה הלאומית לחינוך לבין תקציב משרד החינוך. בשנת 2015 הסתכמה ההוצאה הלאומית לחינוך, לרבות ההוצאה להשכלה גבוהה ב-93.4 מיליארד שקל, שהם 8% תוצר. תקציב משרד החינוך, לרבות עבור ההשכלה הגבוהה, הסתכם ב-61.9 מיליארד שקל, שהם כ-66% מההוצאה הלאומית לחינוך. ברור אם כן, וזה צוין בדוח ועדת דברת, ששיעור ההשתתפות הגבוה של משקי בית בהוצאה הלאומית לחינוך (שיעורים פרטיים וכד'), והפערים הגדולים בין הרשויות המקומיות בהשקעה בחינוך (ברשויות העשירות ההשקעה בחינוך - מתקציב הממשלה, תשלומי ההורים ותקציבי הרשויות - גבוהה פי שניים ויותר מאשר ברשויות חלשות שאינן מפנות תקציבים למימון החינוך), מגדילים מאוד את הפערים ופוגעים בשוויון.

ראו נא מה קורה: מערכת החינוך הרשמית בעצמה היא מנוע להרחבת פערים, והנה מגיעה מערכת החינוך הלא רשמית, דרך משקי הבית ודרך הרשויות המקומיות, ומעצימה עוד יותר את הפערים הללו. הרי חינוך זה התשתית, זה הבסיס, זה לב לבו של שוויון הזדמנויות, וכפי שהמבקר כותב, החינוך הוא המפתח לניידות חברתית, לצמצום פערים חברתיים וכלכליים, לשמירה על מעמדה של ישראל בקדמת הטכנולוגיה, והוא מרכיב בחוסן הלאומי והחברתי. והתשתית הזו, שהמטרה שלה היא לייצר שוויון הזדמנויות, הפכה בעצמה למצע פורה של הרחבת הפערים והזנחת החלשים.

8. לפני כשלושה חודשים תקף ב"גלובס" פרופ' יעקב עמיהוד את הדרישה של בנק ישראל להעלות מסים כדי לממן, בין היתר, תוספות לתקציב החינוך. הוא נענה במאמר תגובה ע"י ד"ר איל ארגוב, ראש תחום מאקרו בחטיבת המחקר בבנק ישראל, שהצדיק את דרישת הבנק אבל הדגיש שמדובר על הגדלת ההעדפה המתקנת. דוח המבקר הוכיח, לדעתנו, שפרופ' עמיהוד צודק. הוא כתב אז שהתפוקות במערכת החינוך בישראל ירודות ולא נראה שהתשומות בחינוך נמוכות משמעותית מאשר במדינות היחס בהשוואה להכנסה בנפש. "תקציב החינוך", כתב עמיהוד, "כולל ההשכלה הגבוהה, עולה על תקציב הביטחון. אך בעוד שיש ביקורת על בזבוזים ועיוותים במערכת הביטחון, אין מדברים על העדר יעילות ועל פריון נמוך במערכת החינוך ועל בזבוזים ועיוותים. זו 'פרה קדושה' שאסור לבקר את התנהלותה הכלכלית, ורק צריך להזרים אליה עוד ועוד כספים".

אכן, הגיעה העת להעלות על סדר היום הציבורי את הבזבוזים, העיוותים וחוסר התפוקות בתקציב הכי גדול בישראל.

 כך מרחיב תקציב החינוך את הפערים

 כך מתחלק תקציב החינוך

eli@globes.co.il