פינוי בניין? בעולם כבר מתרגלים גם לפינוי יישובים שלמים

התחדשות עירונית, תמ"א 38, פינוי בינוי - אלה הן הבאזז וורדס הקבועות בכל הקשור לחידוש פניה של עיר. כבר ברור שלהרוס בניין כדי להקים אחד חדש תחתיו או במקומו זה לגיטימי וכדאי, הן לפרטים והן לכלל. אפילו במונחים של שכונות כבר התרגלנו לחשוב.

אבל מה באשר להיבט הרחב יותר, של פירוק יישוב שלם כדי להקימו - חדש ומתאים יותר - במקום אחר?

בדרך כלל אנו חושבים על פינוי אזרחים לזמן קצר, בהקשר של הוריקן מתיו בפלורידה, שיטפונות בפיליפינים או מתיחות בגבול בין הודו לפקיסטן. בישראל ראינו גם פינוי ישובים משיקולים פוליטיים, ההתנתקות ב-2005 בגוש קטיף או הכרעת בג"ץ על פינוי עמונה בשבועות הקרובים.

אבל מה עם פינוי של יישוב שלם לשם שיפור איכות החיים? או לשם צמצום בהוצאות של המדינה? מי מחליט איזה יישוב יתפנה ולאן? אם זה נכון - תכנונית, חברתית וכלכלית - לבניין בודד או לשכונה, למה שזה לא יהיה נכון ליישוב כולו?

העולם רק מתחיל לדון בשאלות האלה, אבל הדיון הזה צפוי להיות רלוונטי לחייהם של אנשים רבים במדינות רבות. דבר אחד בטוח: ברוב המכריע של הפעמים, התושבים החלשים והעניים ממילא הם אלה שמתפנים, והם אלה שנושאים בתוצאות. את העשירים והחזקים אף אחד לא חולם לפנות, וזה גם לא כלכלי.

קשיים רגשיים

בקנדה, ארץ רחבת ידיים שהצפיפות בה היא מהנמוכות בעולם (מקום 231 בעולם, 3.64 נפשות לקמ"ר בממוצע), הבינו כבר לפני שנים אחדות שליישובים קטנים ומרוחקים אין באמת זכות קיום מבחינה כלכלית. במחוז "ניו פאונדלנד ולברדור" שבמזרח המדינה, המונה כחצי מיליון תושבים, מציעים כיום לתושבים לקבל סכום כסף תמורת פינוי ומעבר למקום מגורים אחר, לפי בחירתם.

במחוז נרשמים כעת שיעור הילודה הנמוך ביותר בקנדה, הגיל החציוני הגבוה ביותר, שיעור האבטלה הגבוה ביותר, וגם הגירעון הגבוה ביותר והחוב הגדול ביותר.

תנאי הפינוי פשוטים וברורים - התושבים צריכים לערוך הצבעה או משאל עם ולהציג את התוצאות בפני המחלקה ל"עניינים מוניציפליים". בדומה לחוק הדייר הסרבן בארץ, בקנדה מספיקה 90% תמיכה בפינוי (שופט שלום יוודא את אמיתות החתימות) - ואפשר לפנות את היישוב.

אם מחליטים על פינוי, התושבים יקבלו פיצוי מהמחוז, "על הקטנת העלויות שהוא יצטרך לספק". הפיצוי קבוע וידוע מראש ומוצג באתר האינטרנט של המחלקה, כך שאין מקום לאי ודאות ולמשא ומתן. כך, משק בית של אדם אחד שיש ברשותו נכס יקבל 250 אלף דולר, שהם כ-186 אלף דולר אמריקאי. 260 אלף דולר קנדי יינתנו למשק בית של שני בני אדם, 270 אלף דולר קנדי למשק בית של 3 ומעלה. מי שיש ברשותו נכס מסחרי יקבל פי 2 מהשווי המוערך של הנכס המסחרי שלו. תושב קבוע מעל גיל ההצבעה, שמתגורר ביישוב אך אין לו נכס (למשל בן בוגר של משפחה או תושב שמתגורר בשכירות), יקבל 10,000 דולר קנדי תמורת פינוי. זהו זה.

הסכום אמור להספיק כמעט בדיוק לרכישת נכס חדש: על פי התאחדות סוכני הנדל"ן של קנדה, CREA, נכון לספטמבר 2016 עמד מחירו הממוצע של בית במחוז ניו פאונדלנד ולברדור על 245 אלף דולר קנדי. כלומר, מקבלים בית תמורת בית, אבל לא פיצוי על עצם העזיבה והמעבר למקום אחר. לא הוצאות מעבר ולא סיוע במציאת עבודה.

המחוז מבהיר כי ברגע שקהילה מחליטה על עזיבת היישוב, כל השירותים שהמדינה מספקת יופסקו, ובהם פינוי אשפה, אספקת מים, תאורת רחוב, שירותי מעבורת, בתי ספר, שירותי בריאות וכן תחזוקת כבישים, עניין חשוב במיוחד במדינה שבה הכבישים קפואים חצי מהשנה, וניזוקים מאוד מהקרח ומהשלג.

אין חובה לעזוב ולסכים להכרעת הרוב ולעזוב. אולם תושבים שיבחרו להישאר ביישוב, גם אם כל השאר עזבו, יקבלו "שירותים שמתאימים לכמות התושבים שנשארה", והאופציה לקבל את הפיצוי ולעזוב תישמר להם למשך שנה אחת בלבד.

וכפי שאפשר לנחש, חלק מהאנשים שמחים לעזוב, אבל בהחלט לא כולם. "בקצה המזרחי של המדינה, באיי ליטל ביי, משסע את הכפר הקטן משבר", מתארת כתבה שפורסמה בעניין ב"בלומברג". "מפעל הדגים שהיה בכפר נסגר לפני שנים אחדות, ורוב העסקים שהיו תלויים בו, וגם בית הספר המקומי, נסגרו איתו. רק תושבים מעטים נותרו בכפר".

"זה כמו מחלה", אמר ל"בלומברג" אחד התושבים. "ברגע שקהילה נדבקת במחלה, אין לזה תרופה. או שתידבק בזה או שתמות". הוא מנהל תחנת כוח קטנה ביישוב והצביע נגד הפינוי מחשש שלא תהיה לו פרנסה במקום אחר, וכעת מאשימים אותו תושבים אחרים בהכשלת המהלך. לפי "רויטרס", ליטל ביי היא אחת מחמש קהילות שביקשו להתפנות מאז שנת 2010.

פינוי מרצון בסגנון הקנדי הוא נדיר בהרבה מאשר פינוי של אנשים בכפייה או מחוסר ברירה, כמו במקרה של פינוי בגלל בניית סכר, תחנת כוח או מכרה (עוד על אלה בהמשך). אפשר היה לחשוב שאנשים שמתפנים מרצונם יעברו את הפינוי בקלות רבה יותר, אולם מתברר שאין זה כך.

מחקר שבדק את ההשלכות של תוכנית דומה שהופעלה בקנדה בשנות ה-50 ה-60 וה-70, גילה קשיים כלכליים, חברתיים ורגשיים ניכרים בקרב העוזבים. במסגרת אותה תוכנית ננטשו 300 יישובים, ו-30 אלף בני אדם עברו דירה. שלוש קבוצות סבלו בעיקר מהמעבר: קשישים, אלמנים ואלמנות, ומשפחות גדולות במיוחד. הבעיה העיקרית היתה למצוא דיור חלופי במחיר סביר. קשישים, שכבר לא עבדו ולא יכלו להוסיף מחסכונותיהם, לא יכלו להרשות לעצמם להתחיל מחדש במקום אחר, וכך גם אלמנות. משפחות גדולות התקשו למצוא בית שיענה על צרכיהן.

עוד מצא המחקר כי מבחינה כלכלית, משפחות רבות התקשו להתאושש, משום שבעבר גידלו למשל חלק מהמזון שלהן וכעת היה עליהן לקנות אותו, אולם מבחינות אחרות מצבן דווקא השתפר. הסוציולוג רלף מתיוס מצא שלילדים היו אפשרויות חינוכיות מגוונות יותר, גישה טובה יותר לשירותי בריאות, ותשתיות מודרניות.

"מוות בייסורים"

קנדה היא ככל הנראה היחידה שמציעה פינוי מרצון תמורת תמיכה ממשלתית. במקומות אחרים, כפרים מרוחקים פשוט גוועים לאיטם. ככל שאוכלוסיית הכפרים מידלדלת בעקבות המעבר של צעירים לעיר, הכלכלה בהם מאטה, יש פחות רופאים, בתי ספר, סניפי דואר ושירותים ציבוריים אחרים נסגרים. התחבורה הציבורית כבר לא כלכלית.

מנקודת המבט של המדינה, באמת אין טעם להפעיל אוטובוס פעמיים ביום לכפר מרוחק. מנקודת המבט של הקשישה בכפר, הדברים כמובן נראים אחרת.

לורידנה דה חסוס, בת 80 המתגוררת בכפר קטן בפורטוגל שרוב תושביו כבר עזבו, סיפרה לכתבת "רויטרס": "הייתי צריכה להיבדק על ידי רופא, אבל נאלצתי לחכות שעות למונית".

בספרד, בפורטוגל, באיטליה - ננטשו עד כה מאות כפרים. בספרד מעריכים שיש 2,900 כפרים נטושים. מחקר בן שבע שנים שערך ארגון איטלקי הפועל להעמקת גביית המסים, העריך כי באיטליה 1.26 מיליון בתים נטושים, שיכלו לתרום לכלכת המדינה 589 מיליון אירו בהכנסות ממסים. העיתונאית סילביה מרצ'טי כתבה במגזין "פוליטיקו", כי במדינה ננטשו כ-6,000 כפרים, ובעוד 15 אלף כפרים האוכלוסיה קטנה ב-90%.

בפורטוגל הזהיר חבר פרלמנט שבשני שלישים משטח המדינה עלול מספר התושבים להתמעט מאוד. "לכפרים הקטנים מדובר במוות בייסורים, ולמרבה הצער זה יימשך", ויגרום להאטה בכלכלה, לעלויות תשתית יקרות יותר ולתנאי מחיה מידרדרים. הוא הוסיף בנימה פרגמטית: "אנחנו צריכים להילחם על עיירות ועל כפרים גדולים יותר, שבהם אפשר עדיין לעצור את התהליך".

פינוי של 1.2 מיליון

במקומות רבים אחרים דווקא כן מתפנים - אבל לא מרצון אלא בגלל מיזמי תשתית גדולים כמו סכרים או פרויקטים מסחריים כמו מכרות.

אחד הפינויים הגדולים ביותר בעשורים האחרונים היה שלא במפתיע בסין, שם פונו בסוף שנות ה-90 כ-1.2 מיליון בני אדם מבתיהם לצורך בניית סכר "שלושת הערוצים" על נהר היאנג צה. 13 ערים, 140 עיירות ו-1,350 כפרים הוצפו במי המאגר שנקווה מאחורי הסכר, ששטחו יותר מ-1,000 קמ"ר.

ממשלת המחוז הודיעה אז בגלוי כי חלק מהפינוי נועד גם לרכז את האוכלוסיה, ולא רק לפנות את היישובים שיישארו תחת המים. הפינוי והשיכון החדש המסיבי אמנם באו בתחילת התקופה של הצמיחה המסיבית בכלכלת סין, מה שתיאורטית איפשר לכפריים העניים למצוא בקלות יחסית עבודה במפעלים הרבים שצצו, אבל בפועל, רבים היו חקלאים שהתקשו מאוד לאמץ כישורים חדשים ומתאימים - ובסין כמו בסין, גם חלק מהכסף שהיה מיועד ליישוב מחדש של התושבים לא הגיע ליעדו.

חוקרים מאוניברסיטת לידס שניסו לחקור את תוצאות הפינוי הגיעו למסקנה כי חלק מהאוכלוסיה אולי הרוויח מהיישוב מחדש - אבל הרוב סבלו ממנו. רוב האנשים היו עניים לפני כן - ועניים עוד יותר אחר כך, בגלל שאיבדו את מעט האדמה שהיתה להם וקיבלו במקומה שטח קטן יותר, או פחות טוב. הפיצוי שקיבלו היה נמוך יחסית לאובדן הנכסים ולהוצאות הרבות.

המצב גרוע אף יותר במקרה שהפינוי לא מתוכנן. ביפן פונו תושבים בקרבת פוקושימה, הכור שנפגע ברעידת האדמה במרס 2011. בתחילה נראה היה שהרשויות יוכלו לנקות איכשהו את השטח, אולם ככל שחלף הזמן התברר שלעולם לא ישובו לביתם, ולכן לפינוי נוסף גם אלמנט חוסר הוודאות. אחד האלמנטים הקשים ביותר הוא האלמנט הנפשי - הפרידה ממקום קדוש או מבית קברות.

הממצאים הללו תאמו מחקר שנעשה בבנק העולמי עוד ב-1997, ומצא שמצבם של אנשים שמפונים מבתיהם לצורך פרויקט תשתית גדול כמעט תמיד מורע לעומת מצבם הקודם. הפינוי כמעט תמיד יוצר סכסוכים בין אנשים לבין עצמם ובינם לבין השלטונות. הקהילות מתפרקות והרשתות החברתיות נעלמות. סכומי הכסף הגדולים יחסית שניתנים במזומן מעלים את שיעור ההתמכרות לסמים ולאלכוהול, ציטט ארגון Cultural Survival מחקר שנערך בנושא בנפאל. שיעורי התחלואה עולים. המבנים הכלכליים ומקורות הפרנסה נהרסים.

המדינות האלה הן כמעט תמיד מדינות הפריפריה של העולם: מצרים, נפאל, בנגלדש, הודו, דרום אפריקה ואחרות. במקומות אחרים לא בקלות יפנו 70 אלף איש כדי לבנות סכר, כפי שעשו למשל בבנגלדש.

פריז: בורחים מהרעש

לעומת רעש של מכוניות ורכבות, שבדרך כלל אינו גורם לנטישה המונית, רעש משדות תעופה דווקא כן. הכפר Goussainville-Vieux Pays, מצפון לפריז, ננטש על ידי תושביו כבר בתחילת שנות ה-70, לאחר פתיחת שדה תעופה שארל דה גול. הכפר נמצא ממש מתחת לנתיבי הנחיתה, והתושבים סבלו מהרעש וחיפשו מקום שקט יותר.

אלה מהם שנשארו, עזבו לאחר תאונה אווירית שבה מטוס צנח על העיירה, ובה נהרגו ששת הנוסעים ועוד שמונה על הקרקע. הם אפילו לא מכרו את הבתים שעומדים עד היום ריקים, כולל הכנסייה היפה.

בעיר Surfridge ליד לוס אנגל'ס פונו בין השנים 1965 ל-1979 2,000 תושבים ונהרסו כ-800 בתים בסמוך לשדה התעופה של העיר, שהורחב באותה תקופה.

גם אצלנו, נשקלה בזמנו אפשרות להעתקת מושב צפריה הסמוך לשדה התעופה המתרחב. תושבי המושב, שהוקם ב-1950, פנו לרשות שדות התעופה בניסיון לגבש מתווה להעבירם, אולם הדבר לא יצא לפועל מסיבות כלכליות. ב-1999, במסגרת תביעה לפיצוי בסך 53 מיליון דולר, נמסרה לבימ"ש חוות דעת של זאב כהן, לשעבר השמאי הממשלתי, שהמליץ כי המושב יועתק ממקומו. עם הרחבת השדה, נכתב, "הופכים החיים במושב לבלתי נסבלים, כאשר במרוצת הזמן ייאלצו המתיישבים להתפנות, ושווי הזכויות למגורים ומשק חקלאי, יפחתו ויירדו".

250 מיליון "מהגרי אקלים" עד 2050

בשיר "לפתח הר הגעש" שכתב דן אלמגור הוא תוהה מדוע אנשים "נצמדים למדרונות אשר בגדו" אחרי התפרצות הר געש בסיציליה, או "קבורתם של שני כפרים שלמים בניקרגואה, בצ'ילה או בהודו". למה לא יעזבו אחת ולתמיד.

התרגלנו לחשוב על פינוי לקראת הוריקנים ושיטפונות במונחים של פינוי זמני, אבל לאור התחממות כדור הארץ והעלייה בשכיחותם של אירועי מזג אוויר חריגים, בעולם כבר מתחילים להיערך לכך ששינוי האקלים הוא עובדה קיימת, ושהשלכותיו, בהן עליית פני הים, שיטפונות וסופות תכופים יותר ובעוצמה רבה יותר, בצורת ומדבור, מחייבות לחשוב על העברה של אוכלוסייה לצמיתות.

למעשה, מדובר על טיפול בקהילות לפני שאנשים יהפכו חלילה לפליטים, מתוך הנחה שעדיף להעביר קהילות שלמות מאשר לתת לקהילות לגווע לאיטן לאחר שהתושבים החזקים ובעלי היכולת יעזבו ממילא.

מחקרים מראים שלהתיישבות מחדש יש סיכוי טוב להצליח אם הוא נעשה בשיטה הקנדית. כלומר, לא כשהממשלה מנחיתה על האזרחים להתפנות, אלא כשהם מבקשים. עוד מצאו כי עדיף להתפנות לפני שקורה אסון ולא אחרי. זה הלקח שלמד אנדרו קומו, מושל ניו יורק.

אזור אוקווד ביץ' בסטטן איילנד נפגע קשות בהוריקן סנדי ב-2012. כמה חודשים לאחר מכן הודיע קומו כי האזור כולו יחזור להיות שטח טבעי, והשיק תוכנית בהיקף 400 מיליון דולר לרכישת 184 בתים ולפינוי וולונטרי של שלוש שכונות נמוכות, שהיו קרובות מדי לאוקיינוס ומועדות להיפגע משיטפונות. קומו עשה חשבון: אם ההוריקן עלה למדינת ניו יורק לפי הערכות כ-32 מיליארד דולר, מוטב להרוס את הבתים, ובכך לצמצם את הנזקים מהסופות הבאות. התושבים ברובם שמחו לקבל עבור הבית מחיר "לפני הסופה" ולעבור.

עמותת Displacement Solutions שיושבת בז'נבה, טוענת שההערכות לגבי מספר האנשים שיצטרכו להתיישב מחדש נעות בין 50 מיליון למיליארד איש. ההערכה המושכלת המצוטטת ביותר היא זו של החוקר נורמן מאיירס מאוקספורד, שלפיה יהיו 250 מיליון "מהגרי אקלים" עד שנת 2050.

אולם פינוי על רקע אקולוגי מעורר שאלות לא פשוטות: מי קובע מתי אזור הופך בלתי ראוי לבני אדם? איך קובעים ששינוי נגרם בגלל השתנות אקלים ולא שינוי אחר, כמו כריתת יערות? זאת ועוד, האם אנשים שחייבים לעבור למקום אחר בגלל שינוי אקלים צריכים לקבל התייחסות אחרת מאנשים שעוברים מסיבות אחרות? מדוע מישהו שנמצא בסיכון גבוה להתפרצות הר געש מקבל יחס אחר ממי שנמצא ליד חוף שמועד להצפה?