עד הקצה: אתגרי הפיתוח בפריפריה - תחת מגבלות הרגולציה

בד בבד עם אישור הוועדה המחוזית לפיתוח מלון בעמק ססגון בבקעת תמנע, מתקיים בימים אלה מהלך הכנה של תוכניות אב לשטחים הפתוחים של מועצות אזוריות שונות. זהו מהלך דרמטי, המתנהל בעיקר מתחת לפני השטח. המועצות האזוריות מדגישות שאלה אינן תוכניות סטטוטוריות, אך בבסיסן עומדת סוגיית היחס הטעון בין מרכז הארץ, שבו מתגוררת רוב אוכלוסיית המדינה, לבין הפריפריה הגיאוגרפית של ישראל.

מועצות חבל אילות שבדרום ורמת הגולן שבצפון הן קצה הארץ במובן הגיאוגרפי הטהור, והן נדרשות להתמודד גם עם האחריות לשמירת השטחים הפתוחים - שטחי טבע ונוף לאומיים ויפהפיים הנמצאים בשטחן. השמירה על השטחים למען ערכים כאלה עומדת לא פעם בניגוד לאינטרס הכלכלי המקומי. כך למשל ברמת הגולן, שמירת השטחים פתוחים (אלו שאינם מחנות צה"ל או שדות מוקשים) באה על חשבון גידולים חקלאיים ומרעה, אשר בעצמם מתחרים זה בזה.

מצב דומה קיים בחבל אילות, שם הצורך הכלכלי לפתח שטחי חקלאות מתחרה עם שאיפה שלא לפגוע בטבע ובערכי נוף ייחודי. בשני המרחבים, התיירות הלאומית מתחרה עם איכות חיי התושבים. פיתוח מקורות אנרגיה מתחדשת (רוח וסולארי), מתנגש עם שימור נוף והגנה על בתי גידול ושטחי מחיה של בעלי חיים.

מתח זה כיוון את המועצות הכפריות לבנות סט כלים אשר בשונה מהכלים הרגולטוריים והאסטרטגיים הרגילים לפיתוח, אינו מתייחס רק לאינטרס הכלל (כלומר בעיקר מי שגר במרכז הארץ), כי אם גם לצרכים של התושבים המעטים הגרים במקום.

ב-2015 נערך מרכז המועצות האזוריות והכין מדריך לתכנון ולניהול השטחים הפתוחים למועצות האזוריות. המדריך נוסח על ידי צוות רב תחומי במשרד לרמן לתכנון עיר ואזור (גדעון לרמן ומיכל בן שושן). אילות ורמת הגולן הכינו תוכניות אב לשטחים הפתוחים - רמת הגולן הכינה את שלה לפני פרסום המדריך, ואילו מועצת חבל אילות נמצאת בעיצומה של הכנתה ונשענת על מודלים שמציע המדריך.

4,000 תושבים מול שאר תושבי המדינה

תוכנית האב לרמת הגולן שהוכנה על ידי חברת איזן אדריכלים ובוני ערים השתמשה בסט הכלים הרגולטוריים הקשיחים, ועל כן הציעה מדיניות מרחבית, אך גם מסגרת שתאפשר דיאלוג בין השחקנים השונים - מצד אחד המועצה והיישובים, קרי "הצרכן" לבין המדינה - "הרגולטור". הרעיון המוביל היה יצירת כלים לגישור על הפערים באמצעות ממשקים ומנגנון סדור לגשר בין השחקנים בעלי אינטרסים מנוגדים, כשהמטרה הסופית היא הכנת תוכנית לפעולות הרצויות.

חבל אילות מנסה להתמודד עם המורכבות באופן שונה לגמרי. התוכנית מתייחסת לחבל ארץ בשטח 2.2 מיליון דונם (13% משטח מדינת ישראל), ועיקרה יצירת מנגנון דינמי שיאפשר הגדרת גבולות בין שימור ופיתוח, יצירת היררכיית שימור והתווית תשתית תכנונית מוסכמת, גמישה לניהול המרחב, וכוללת כלים משלימים המשתפים את הקהילה.

הצורך לבסס מנגנון תכנוני וניהולי דינמי נובע בין היתר מיעדים שאפתניים של המועצה. תוכנית האב התכנונית מ-2011 כוללת כוונה ליותר מהכפלת האוכלוסיה, והבאתה ל-11 אלף תושבים באמצעות הגדלת היישובים והקמת שלושה יישובים חדשים. התוכנית אמנם מנסה למצוא את האיזון בין הצרכים המקומיים והמגבלות שהותוו מלמעלה, אך הכלים לא שקולים. מצד אחד נמצאות המגבלות הלאומיות, קשיחות וחוקיות, מצד שני הצרכים המקומיים משתנים וסובלים מחוסר ודאות. כשמדובר על כ-4,000 תושבים לעומת שאר תושבי המדינה, ברור, לכאורה, מי ינצח.

בתהליך העבודה על התוכנית הביעו תושבי המועצה רצון לשמור על ערכי טבע, אולם הדגישו שתהליכים רגולטוריים המושכים לשימור פוגעים בפרנסתם. זאת משום שהם יגרמו למחסור בשטחי חקלאות, שטחים לייצור אנרגיה, ואף בשטחים פתוחים.

ההבדל בין תוכנית קשיחה לתוכנית גמישה אינה בביטול הנחיות או מסגרות הכוללות בלמים ואיזונים, אלא בעצם הבחירה לסמן מטרות תפקודיות שמגדירות מה רוצים להשיג, ולא מטרות מרשמיות, כלומר איך משיגים אותן. אלא שהסיכוי ליישם גישה כזו בשטח אינו רב בגלל היעדר מסגרת ראויה.

במקרי פיתוח רבים המאבק מתנהל בין יזם שרוצה להרוויח על חשבון שטחי טבע, לבין השומרים עליו בלי התחשבות בצרכים אחרים. במקרה של חבל אילות ורמת הגולן התושבים מודעים ליתרונות ולערכים של הטבע, והאינטרס שלהם הוא גם וגם - גם טבע וגם פיתוח. לכן הסיכוי שהתושבים באזורים אלה יהיו שומרים טובים יותר על הטבע, יותר מאשר ועדות מחוזיות או עורכי תוכניות לאומיות. בהיעדר תוכניות ותהליכים המנוהלים על ידי תושבי המקום, תמיד יימצאו גורמים דורסניים ובעלי קשרים על מנת הציע תוכניות גדולות עם משמעויות למרחב, ומרחב פתוח לעולם לא יהיה ואקום.

הגישה המוצעת בתוכנית ליצירת גמישות מציגה גישה ברורה לגבי החובה לשתף את תושבי המקום באחריות וכן לספק תג מחיר לערכי הטבע, תג שלא בהכרח תושבי המקום צריכים לשלם אותו, אלא גם אלו שנהנים ממנו - בין אם המבלים במקום, החולפים דרכו ואף חולפים מעליו במטוס ונהנים מהנוף.

הרעיון נשמע טוב על הנייר, אף בפועל קשה ליישמו, אף יותר מרעיון הדינמיות. הבעיה שקשה לתמחר שווי נוף, או את השווי היחסי של הנוף המקומי שממוסגר דווקא בגבולות המועצה. כך בדיוק כפי שלא ניתן לכפות על טייל לישון במרחב הפתוח, במקום להמשיך לאילת, או לעצור שם בדרך המסע מפרך חזרה למרכז.

הפתרון - מרחב ביוספרי?

הנספח הכלכלי למדריך להכנת תוכניות לשטחים פתוחים, הציע לזנוח את ערכי החקלאות ולהתמקד בתיירות, אולם גם הוא לא מצליח לתמחר את ערכי המקום (שאולי יבטיחו פיצוי לאומי כלכלי לשומרי הנוף). עוד פחות מזה, זה לא יכול להבטיח ודאות כלכלית לתיירות שעשויה להידרדר בדיוק כמו שקורה לתיירות באילת אשר תלויה במשתנים רבים. היעדר הוודאות הכלכלית וחוסר יכולת למסגר את העלות והתועלת מהנוף, יכולים לדחוף לטובת פיתוח מודל שבו היישובים אחראים על המשאבים המקומיים ומתנהלים ככל שניתן כחלק מהמרחב ולא בהכרח כשומרי המרחב.

הכלי הקיים הקרוב ביותר למאפיינים הנדרשים כאן הוא ה"המרחב הביוספרי" - מודל שבו כללי שימור בדרגות שונות וחוקים למעבר מדרגה אחת לשנייה. כך ככל שקרובים לליבת הישובים, דרגת הפיתוח נעשית חופשית יותר, וככל שמתרחקים מהם, דרגות הפיתוח דורשות הקפדה ואחריות גבוהה יותר לטבע ולנוף.

ההכרעה המשפטית לעניין זה צריכה להיות דומה למודל של "תוכנית מתאר בסמכות מקומית" במרחבים העירוניים, באופן שהמדינה מבקרת את עצם הכנת התוכנית ואת הגבולות והמגבלות שבה, ואילו שינויים פנימיים מבוצעים ומנוהלים ברמה המקומית - קרי על ידי המועצה. בתוכנית מסוג זה ניתן להביא לפיתוח חקלאי שיספק את כלל צרכי המקום ויאפשר להתנסות בסוגים שונים של חקלאות ללא מגבלת מכסות, לייצור אנרגיה וניהול תשתיות שיאפשרו לרשויות להיות עצמאיות ואף להביא עסקים חדשים למרחב. כך גם לבנייה של תשתית תיירותית מרתקת הנוגעת בטבע באופן הכי חד שניתן - מבלי להפר את האיזונים - כפי שרק מקומי יכול.

המדינה יכולה לדרוש אמצעי ניטור ובקרה משוכללים: למשל רחפנים שיטיילו במרחב כדי לוודא שהילד החורג, שקיבל סמכויות מורחבות, יתנהג כמו שצריך, ולהרים דגל שהערכים המוסכמים יופרו על ידי המקומיים, אולם כל זה לאחר הסכמה משותפת על המנגנון ועל המטרות. משק האנרגיה במרחבים הכפריים באנגליה מנוהל כך, ומנגנונים דומים של תוכניות דינמיות מתקיימות במרחבים שונים בעולם, אולם במקרה שלנו מדינת ישראל, רוויית הרגולציה שצריכה בעיקר לדעת לשחרר.

גישה זו היא דרך לגרום לכך שישובים מעין אלו לא יישארו "קצה" המנוהל מרחוק על ידי אנשי המרכז, אלא לגוף חי ונושם שלא נמדד לפי המרחק מתל אביב אלא לפי מידת העצמאות הכלכלית שהוא מצליח לייצר לעצמו - כחלק מהטבע והערכים המקומיים.

הרגולטור הלאומי ינצח והגמישות תישאר על הנייר

תוכנית אילות מציעה לייצר כלי עבודה דינמיים וגמישים, לאיזון בין שימור ערכי הטבע לבין מקורות מחיה הולמים לתושבים. רק שבפועל, בשל המסגרות התכנוניות הקיימות, רחוק הסיכוי למימוש המודל.

מאחורי המילה "גמישות" ישנה כוונה טובה: מתן סמכות לרשות להתנהל בתוך התוכנית, במטרה לאפשר לה להשתנות לאור שינויים במצב ובשטח. בפועל, אין כיום כלי עבודה לקיומה של תוכנית גמישה כזו. הדרך שהוצעה להפיכתה לגמישה היתה השארתה כתוכנית אב ולא תוכנית סטטורית. בניגוד למשל למועצה האזורית בני שמעון, שבה תוכנית האב לשטחים פתוחים הפכה לתוכנית מתאר.

החיסרון במסמך מסוג זה שהוא נותר על הנייר, ואילו החלופות הרגולטוריות גוברות כל פעם מחדש. זו דוגמה המדגישה את הכדאיות לכונן לכל המדינה, בעיקר עבור רשויות פריפריאליות, כלי רגולטורי גמיש יותר מהקיים.

הכותב הוא אדריכל ומתכנן ערים, לשעבר מנהל אגף בכיר לבנייה במשרד הפנים ומנכ"ל SUITS - אסטרטגיות וטכנולוגיות לעירוניות חכמה