רשות מקרקעי ישראל החליטה לאחרונה להימנע מהפסד אפשרי בתביעת נזיקין שהגישה נגדה שפיר הנדסה, בהיקף של 34 מיליון שקל, ולאשר לחברה פטור ממכרז למשך חמש שנים במחצבת כחל שבין ערד לצומת שוקת. המשמעות: שפיר תשלם תמלוג מינימום של 5 שקלים לטון חצץ, לעומת תמלוג של קרוב ל-17 שקל לטון חצץ, המשולם במחצבת דרגות הסמוכה, שיצאה לפני שנתיים למכרז ומופעלת בידי חברת אבן וסיד. ההחלטה הזאת פתחה פרק נוסף במאבק בן עשר שנים על המחצבה: חברת תעשיות אבן וסיד מקבוצת רדימיקס הגישה עתירה נגד הפטור, בטענה שהוא מונע תחרות הוגנת.
בינתיים, המחצבה אינה פעילה והמדינה גם היא מפסידה: כיוון ששפיר מתכננת להפיק בכחל כחצי מיליון טון חצץ בשנה, מדובר בהפסד של 6 מיליון שקל בשנה למדינה מתמלוגים, ו-30 מיליון שקל בחמש שנות הרישיון. ההכנסות בענף עומדות בדרך כלל על 40-50 שקל לטון חצץ, כך ששפיר צפויה להכניס מהמחצבה לפחות 20 מיליון שקל בשנה ו-100 מיליון שקל בכל תקופת הכרייה. לאחר כניסתה לתוקף של תמ"א 14ב', תוכנית מתאר לכרייה וחציבה, צפויות מחצבות רבות לגדול משמעותית, ובהן כחל. אז עשוי היקף ההפקה השנתי לגדול ואיתו ההכנסות. התוכנית צפויה להיכנס לתוקף בשנה הקרובה.
החטא הקדמון: פטור ל-20 שנה לשפיר
כאמור, העתירה המינהלית שהגישה אבן וסיד לבית המשפט המחוזי בבאר שבע, ומתנהלת בפני השופטת רחל ברקאי, היא רק עוד פרק במאבק שמתנהל זה עשור, מאז נתנה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לשפיר רישיון כרייה ל-20 שנה במחצבת כחל, בפטור ממכרז. במבט לאחור, ההחלטה ההיא, שניתנה בינואר 2007, היא החטא הקדמון שבגללו נותרה המחצבה לא פעילה כל השנים, למרות מחסור בחומר גלם לבנייה, הגורם לעליית מחירים של 65% בעשור האחרון ולגלגולם על הציבור.
תחילת הסיפור בקריסתה ב-2005 של חברת נדיר מחצבים, שהפעילה את המחצבה מאז 1993, והוציאה ממנה כ-400 אלף טון חצץ בשנה. בחצי השני של 2005 מונה עו"ד דורון סטריקובסקי לכונס הנכסים של נדיר, בהסכמת בנק אוצר החייל ובנק לאומי, שחלקו שווה בשווה שעבודים על זכויותיה של נדיר במחצבה. במסגרת תפקידו המשיך סטריקובסקי במו"מ שהחלה נדיר טרם הליך הכינוס, למכירת זכויותיה במחצבת כחל לשפיר הנדסה. בינואר 2006 חתם סטריקובסקי על הסכם מסגרת עם שפיר, שקבע תנאים להשלמת העיסקה, ובהם מנגנון הקובע את גובה התשלום בהתאם לתקופת הפטור ממכרז במחצבה, שהוגדר שייארך ארבע שנים לפחות. לטענת רמ"י, כחודש לאחר מכן היא הודיעה לצדדים על הסכמתה לעיסקה בשני תנאים: שפיר תשלם למינהל חוב של נדיר בסל 3.5 מיליון שקל, ותבצע שיקום הכרחי של מדרגות החציבה.
חצי שנה לאחר חתימת ההסכם הראשוני הודיעה שפיר לכונס כי ללא הארכה משמעותית של הרישיון במסגרת פטור, העיסקה לא משתלמת לה. להוכחת טענתה היא צירפה חוות דעת שהזמינה, ובה נטען כי כדי לאזן כלכלית את ההשקעה במחצבה, נדרש רישיון ל-20 שנה. בדצמבר 2006 פנה הכונס ליועצת המשפטית של רמ"י, בבקשה לשקול את בקשת שפיר.
בדיונים שנערכו בהנהלת רמ"י בסוף 2006 ובתחילת 2007, התגבשה המלצה לוועדת הפטור לאשר את הבקשה. במחדל, שמאוחר יותר זכה לביקורת ביהמ"ש המחוזי בבאר שבע והעליון, לא התקיימה התייעצות עם ועדת ביין, בראשות השופט בדימוס פרופ' דן ביין, ששימשה הסמכות המקצועית בתחום הפטורים למחצבות. במקרה של כחל קבעה ועדת ביין כי ההצדקה העיקרית למתן פטור ל-5 שנים הוא סכסוך עם בני משפחת אבו רביעה על בעלות בשטח המחצבה. ועדת ביין העריכה שהסכסוך ייפתר ולכן אין הצדקה לפטור ארוך מ-5 שנים.
בתחילת פברואר 2007 אישרה ועדת הפטור ברמ"י את בקשת שפיר. הוועדה אישרה את רישיון החציבה ללא מכרז עד 2013, עם אופציה להארכה עד 2027, אם שפיר תאריך את התב"ע המאפשרת את החציבה במקום, שהייתה אמורה לפקוע ב-2014. על רקע חוסר הבהירות בנושא הבעלות על הקרקע, השתכנעה ועדת הפטור שהתקיימו במקרה זה "נסיבות נדירות ומיוחדות", המאפשרות לתת פטור ממכרז. אלא שתקופת הפטור הייתה יוצאת דופן בכל קנה מידה.
ביולי 2007, חתם שר האוצר הטרי אז, רוני בר און, על ההחלטה, ושפיר העבירה לכונס 4 מיליון שקל. באמצע אוגוסט הוסרו סופית כל השעבודים מהמחצבה, ובמקביל חתמה שפיר על הסדר עם משפחת אבו רביעה. בסוף אוגוסט 2007 הגישה שפיר בקשה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה דרום להאריך את התב"ע עד 2022, וחודשיים לאחר מכן אושרה הבקשה בוועדה.
בנקודה זאת החלו הסתבכויות משפטיות, שמנעו משפיר לקבל במשך שנים את מסמך "עשיית העיסקה" מרמ"י - מסמך רשמי הנדרש כדי להתחיל לעבוד במחצבה בפועל. ראשונות לערער על הרישיון הפטור ממכרז היו המתחרות אבן וסיד וחברת ס. נופי ובניו. הן טענו שהפטור ניתן ללא סמכות, לא לפי התקנה הייעודית למחצבות, ולתקופה לא סבירה בעליל.
העתירה נדונה בפני שופט בית המשפט העליון ניל הנדל, אז סגן נשיא המחוזי באר שבע, שפסק שנה לאחר מכן כי אמנם הפטור ניתן בסמכות, אך מתח ביקורת על תקופת הפטור: "ההרשאה שהוענקה לשפיר לתקופה של 20 שנה אינה סבירה, ואף עולה כדי פגיעה חמורה בשלטון החוק", כתב בפסק הדין. הנדל קבע כי לא הייתה כל סיבה להתעלם מהערכת ועדת ביין שמשך הפטור הסביר במחצבה הוא חמש שנים, ובהתאם קבע שהרשאת החציבה תפוג חמש שנים מפסק הדין, כלומר ב-2013.
להוציא ס. נופי ובניו, כל הצדדים ערערו לעליון, בתיק שנדון בפני השופטים עוזי פוגלמן, אסתר חיות ויצחק עמית. כמו הנדל, גם שופטי העליון מתחו ביקורת על תקופת הפטור. "מתן הרשאה ל-20 שנה בפטור ממכרז מתוקף תקנה המיועדת למצבים חריגים ביותר, וזאת בלי שנבחנו לעומק הצעות חלופיות, נושאת עמה קשיים ניכרים* אורך תקופת ההרשאה שעליו החליטה ועדת הפטור חורג ממתחם הסבירות". השופטים סברו שהיה על ועדת הפטור להתחשב בהערכת ועדת ביין, שסכסוך הבעלות ייפתר לפני 2010 ויאפשר יציאה למכרז.
לסיכום קבעו השופטים: "תקופת ההרשאה תעמוד על חמש שנים ממועד מתן פסק דין זה, בכפוף להארכת תוכנית המתאר החלה על המקרקעין. ככל שמבחינת שיקוליה העסקיים של שפיר אין היתכנות כלכלית להתקשרות לפרק זמן זה, היא רשאית להודיע למינהל על כך בכתב תוך 45 יום מהיום, ואם כך ייעשה - יראו את ההרשאה כבטלה".
מכשול חדש: התושבים מתנגדים
העתירה למחוזי והערעורים לבית המשפט העליון עיכבו כאמור את מתן מסמך עשיית העסקה מצד רמ"י. בשפיר אומרים כי לאחר פסיקת העליון כבר החלו להתארגן להפעלת המחצבה, אך אז התגלה מכשול חדש: תושבים מהיישוב הסמוך מרעית, יחד עם הפורום לדו-קיום בנגב, הגישו ביולי 2011 עתירה לבית המשפט המחוזי בבאר שבע נגד החלטת הוועדה המחוזית דרום בסוף 2007, לאשר לשפיר את הארכת התב"ע. העותרים טענו כי המחצבה פוגעת באיכות חייהם של תושבי המקום. לאור האי-ודאות שגרמה העתירה החדשה, שלבסוף נדחתה, התעכב אישור התב"ע עד אפריל השנה.
שפיר תובעת: רמ"י התרשלה
אלא שזה היה מאוחר מדי לשפיר: ההרשאה שנתן לשפיר בית המשפט העליון פגה ב-13 בספטמבר 2015, כך שבקשתה להאריך את התב"ע במחצבה כבר לא הייתה רלוונטית מבחינתה. מוקדם יותר השנה אף הגישה שפיר תביעת נזיקין נגד רמ"י בהיקף של כ-34 מיליון שקל, כפיצוי על הנזקים שנגרמו לה במהלך השנים בגלל ניסיונה לקבל את ההרשאה בכחל. הטענה: החלטת רמ"י לאשר את הבקשה לפטור ל-20 שנה הייתה מרושלת וגרמה לנו נזקים.
בסיום הדיון החליטה ברקאי כך: "לאור טענות התובעת כי לא יכלה להפעיל את המחצבה לפרק זמן של 5 שנים, כפי שנקבע בפסק הדין של בית המשפט העליון, אינני רואה כל מניעה לכך שהרשות תחזור ותדון, בהתאם לשיקול דעתה, בבקשת התובעת להקצות לה את המחצבה לפרק זמן נוסף של 5 שנים, בתנאים שייקבעו. במילים אחרות, אינני סבורה כי יש בפסק הדין של בית המשפט העליון כדי לחסום את הנתבעת מלשוב ולדון בבקשה מתאימה, חדשה, ככל שתוגש על ידי התובעת".
חודשיים בדיוק לאחר ההחלטה, ב-18 בספטמבר השנה, אישרה שוב ועדת הפטור ברמ"י את ההרשאה לשפיר בכחל לחמש שנים, "בכפוף להבהרות בתנאי העיסקה. אישור הוועדה מותנה בחתימת החברה על כתב העדר תביעות כלפי רמ"י, משיכת תביעותיה, ותשלום חובות העבר". חברי הוועדה ציינו כי ההחלטה מתבססת על החלטת השופטת ברקאי.
הנימוק למתן הפטור נוסח כך: "לאור העובדה שהתוכנית החלה במקום עתידה להסתיים ב-2022, האפשרות הסבירה ביותר להפעלת המחצבה באופן היעיל והמהיר ביותר, תוך ניצול חומר הגלם לטובת משק הבנייה וקבלת תמלוגים בהתאם, הינו מימוש העסקה עם חברת שפיר כאמור".
אבן וסיד עותרת: הפטור שערורייתי
לפני כחודש הגישה כאמור אבן וסיד עתירה מנהלית נוספת נגד הפטור שניתן לשפיר בכחל, הכוללת בקשה דחופה לצו ביניים, האוסר ביצוע עבודות בשטח על בסיס הפטור שניתן בספטמבר. העתירה, הנדונה מול השופטת ברקאי, מנוסחת במילים חריפות. החלטת הפטור האחרונה, נכתב בעתירה, "הינה, בכל הכבוד, ובלשון מאופקת - שערורייתית, שכן היא עומדת בסתירה מוחלטת לפסק דינו החלוט של בית המשפט העליון".
עוד נטען בעתירה כי התמלוגים הנמוכים שתשלם שפיר תפגע בתחרות ההוגנת, משום שאבן וסיד משלמת כמעט 12 שקלים יותר במחצבת דרגות הסמוכה. את העתירה הגישו בשם אבן וסיד עורכי הדין נועם רונן ודניאל בר לב ממשרד גורניצקי ושות', והם חלוקים לגמרי על החלטתה של ברקאי מיולי האחרון, שפסקה שפטור נוסף אינו מתנגש עם פסיקת העליון.
הניסוח הדו-משמעי בפסק הדין של שופטי העליון מ-2010 יעלה כנראה בהליכים רבים נוספים, שעשויים להגיע שוב לבית המשפט העליון. בעוד שהשופטת ברקאי סברה שתחימת הזמן נכונה רק מרגע שהתב"ע במקום מוארכת - כלומר מאפריל 2016 - טוענים עורכי הדין של אבן וסיד כי תחימת הזמן נכונה בכל מקרה. יש לטענתם כמה חוזקות. הראשונה היא שפוגלמן ידע במועד הפסיקה שהארכת התב"ע עדיין איננה בתוקף, ולכן, אם היה מתכוון לכך שמדובר בתנאים מצטברים, הוא היה כותב "חמש שנים מרגע הארכת תוכנית המתאר" (הבלבול בין תב"ע לתמ"א במקור).
בנוסף, בשני סעיפי הסיכום וההכרעה בפסק הדין, הודגש רק משפט אחד: "חמש שנים ממועד פסק דין זה". ספק אם הדגשה זאת הייתה מקרית. טיעון שלישי נגד החלטת ברקאי מיולי הוא הניסוח הבא: "ככל שמבחינת שיקוליה העסקיים של שפיר אין היתכנות כלכלית להתקשרות לפרק זמן זה, היא רשאית להודיע למינהל על כך בכתב בתוך 45 יום מהיום". מניסוח זה עשוי להשתמע שבית המשפט דוחק בשפיר להכריע אם משתלם לה להיכנס לעבודה במחצבה, דווקא על רקע המציאות הידועה של היעדר אישור סופי להארכת התב"ע ל-2022.
עם זאת, יש היגיון גם בהחלטת השופטת ברקאי, משום שבזמן הפסיקה בעליון לא ידעו השופטים על העתירה שיגישו כמה חודשים לאחר מכן תושבי האזור והפורום לדו-קיום בנגב - עתירה שעיכבה את האישור הסופי של הארכת התב"ע בחמש שנים כמעט. יש מקום לטענה שפוגלמן פסק בהנחה שהארכת התב"ע תיכנס לתוקף בזמן קצר.
הדברים עוד יתבררו, וכעת נותר רק לתהות אם בשפיר מצטערים על הדרישה לפטור ל-20 שנה. אם החברה הייתה מסתפקת ב-2007 בחמש שנים בלבד, יש סיכוי לא רע שהייתה מסכמת היום כמעט עשר שנות הפקה במחצבת המריבה, לאחר זכייה בהרשאת חציבה נוספת במסגרת מכרז. כך עשתה אבן וסיד ב-2014, כשהאריכה במסגרת מכרז את הרשאתה במחצבת דרגות הסמוכה.
גם החצץ תרם למחירי הדירות
דוח הוועדה לבחינת מדיניות המקרקעין בתחום המחצבות, שבראשה עמד רם בלינקוב והוגש לממשלה באפריל 2015, מפרט את אחת הסיבות להתייקרות הדירות: עלויות חומרי החציבה, שהם מרכיב בסיסי בעבודות תשתית ובייצור בטון. ביניהם בולט מרכיב החצץ.
דוח בלינקוב מצביע על ריכוזיות גבוהה בענף המחצבות בכלל ועל קשיים ומחדלים של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) בטיפול בשוק המחצבות. הדבר הביא לצמצום עתודות החציבה הזמינות ולעידן של עודף ביקוש למול היצע הולך ומצטמצם.
ארבע חברות מחזיקות כמחצית מעתודות החצץ הנאמדות ב-550 מיליון טון: שפיר, תעשיות אבן וסיד (מקבוצת רדימיקס), מחצבי אבן והנסון. ארבע חברות אלה מרכזות כיום כ-80% מתפוקת הענף במדינת ישראל (ובצירוף מחצבות ביו"ש הן שולטות ב-60% מתפוקת הענף). ארבע חברות אלה מחזיקות מפעלי בטון, ושפיר היא גם חברת התשתיות הבולטת ביותר בישראל.
כתוצאה מכך, נאמר בדוח, "חלה עלייה רציפה ועקבית במחירי התוצרים של הענף. בחמש השנים האחרונות חלה עליית מחירים בשיעור ריאלי של יותר מ-30% (מקור: נתוני למ"ס)".
תגובות
שפיר הנדסה: "מדובר במתחרה של שפיר, חברת אבן וסיד, שעושה ותעשה הכול כדי שלא יהיה לה מתחרה בשוק המחצבות באזור הדרום. אבן וסיד מפעילה את מחצבת דרגות באזור סמוך למחצבת כחל, ורוצה להישאר באזור לבדה כדי שתמשיך להיות מונופול אזורי.
לגופו של עניין:
1. התשלום הוא לפי מחירון רמ"י, 4.5 שקלים לטון ו-40 אגורות לקרן שיקום מחצבות, ושפיר תידרש להשקיע השקעות רבות נוספות, הנאמדות במיליוני שקלים, להכשרת המחצבה לתחילת עבודה. זאת בעוד שאבן וסיד קיבלה מחצבה (דרגות) מוכנה לעבודה בלי שהייתה צריכה להשקיע. למיטב ידיעתנו, יתר מחצבות אבן וסיד, למעט אחת, הן מחצבות שקיבלו להפעלה בפטור ממכרז).
2. התקופה של 5 שנים נקבעה על ידי בית המשפט העליון ואושררה לאחרונה על ידי בית המשפט המחוזי בבאר שבע, ואנו מכבדים את החלטות בית המשפט. טיעון הכלכליות מ-2007 היה מדויק ועדיין בתוקף. כעת שפיר נאלצת להפעיל את המחצבה ל-5 שנים בלבד, תוך לקיחת סיכונים כלכליים כבדים.
3. מיד לאחר קבלת פסק הדין שפיר נערכה להפעלת המחצבה, אך תוך כדי ההליכים לקבלת הרשאה לכרייה וחציבה הוגשה העתירה הראשונה על ידי הפורום. העתירה הייתה נגד תוקפה של התב"ע, כך שאם הייתה מתקבלת העתירה כל השקעות שפיר היו יורדות לטמיון. יצוין שהוגשו בעניין זה על ידי הפורום עתירות רבות הן לבית המשפט המחוזי והן לבית המשפט העליון, אשר עיכבו את קבלת ההרשאה לכרייה עד כה".
אבן וסיד: "העתירה מדברת בעד עצמה".
רמ"י: "בימים אלה מתנהל הליך משפטי בבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע בעניין החלטת ועדת הפטור שאושרה על ידי שר האוצר, ורמ"י תביא בפניו את עמדתה".
המספרים של שוק המחצבות
עתודות חומרי מחצבות
כתבות
ני"ע
