לטיפול האוצר: כך מרחיבות הפנסיות התקציביות את הפערים החברתיים

ארגון ה-OECD פרסם לאחרונה דוח הסוקר את ההתפתחויות בקשר למדיניות הפנסיה במדינות החברות בארגון, ובתוכן ישראל. הממצאים וההשלכות ראויים לתשומת לב.

ישראל דומה למדינות רבות בכך שהיא עברה בשנים האחרונות למדיניות של פנסיה צוברת (Defined Contribution או DC), שבה נקבעות הפנסיות לעת זקנה על פי ההפקדות בפועל של המעבידים ושל העובדים ומשיעורי הרווח שנצברים. אך למרות שננקטו בארץ צעדים בכיוון הנכון, נדרשים כעת המהלכים המשלימים.

בעבר, תוכניות הפנסיה הבטיחו לעמיתים פנסיה מובטחת (Defined Benefit או DB), שגובהה נקבע ללא קשר לחיסכון או לרווחים אלא כמכפלה של המשכורת הקובעת בשיעור הכיסוי (Replacement Rate). שיעור הכיסוי מחושב באמצעות מכפלה של מספר שנות הוותק בשיעור הצבירה השנתי - שבמקרים רבים עומד על 2%.

לדוגמא, שיעור הכיסוי של אדם שעבד 35 שנה עשוי לעמוד על 70 אחוזים (35 שנות וותק כפול 2 אחוזים), כך שאם המשכורת הקובעת היא 15,000 שקל, הוא יקבל פנסיה של 10,500 שקל לחודש כל חייו.

חלק מהעובדים הוותיקים שנהנו מפנסיות אלה חסכו בקרנות הפנסיה ה"ותיקות", אולם החיסכון והתשואות שנרשמו בהן, אף שהמדינה הנפיקה להן אג"ח מיוחדות בריבית גבוהה במיוחד, לא יכלו לממן את הפנסיות המפליגות שנקבעו על פי הנוסחאות והקרנות עמדו בבפני קריסה.

טוב עשתה הממשלה שסגרה בשנת 1995 את הקרנות האלה בפני מצטרפים חדשים, אבל ההשפעה הנמשכת של הגירעונות תלווה אותנו תקופה ארוכה, שכן המדינה הבטיחה להזרים על פני עשרות שנים מאות מיליארדי שקלים על חשבון משלם המסים, כדי לכסות את ההתחייבויות לעובדים הוותיקים ולשאיריהם.

חלק אחר מהעובדים הוותיקים שנהנו מפנסיות DB הועסקו בסקטור הציבורי והפנסיה התקציבית משולמת להם מתקציב המדינה בלי שנדרשו לחסוך כלל. גם כאן, טוב שהממשלה סגרה הסדרים אלו בפני מצטרפים חדשים ב-2002 (למעט, חלקית, עובדי כוחות הביטחון), אך גם כאן העלות הנמשכת משמעותית ביותר והמדינה צפוייה להזרים על פני עשרות שנים סכומים שערכם האקטוארי המהוון מתקרב, עפ"י החשכ"ל, ל-750 מיליארד שקל.

מהדו"ח של ה-OECD עולה כי התנאים בישראל בקשר לפנסיות מסוג DB הם חריגים בהשוואה לתוכניות המקבילות במדינות הארגון, אשר נסגרו אף הן בפני מצטרפים חדשים:

א. שיעור הצבירה השנתי בארץ הוא 2 אחוזים לפחות ולקבוצות עובדים מסוימות השיעור גבוה יותר. השיעור המקובל בתוכניות ה-DB ברוב ארצות ה-OECD נמוך משמעותית. לכן שיעור הכיסוי בארץ הוא גבוה יותר מכל ארץ אחרת;

ב. שיעורי ההפקדה בפנסיה התקציבית בארץ של העובדים והמעסיקים עמדו על אפס במשך תקופה ארוכה ובשנים האחרונות הם 2 אחוזים בלבד, בעוד שברוב ארצות ה-OECD השיעור בתוכניות ה-DB הוותיקות הוא גבוה יותר;

ג. בישראל, הזכאות לקבל את הפנסיה גם בפרישה מוקדמת היא יותר רחבה מאשר בארצות האחרות.

עובדים שהצטרפו לשוק העבודה ב-15 השנים האחרונות לא נהנים מתנאים אלו. ככלל, הם אינם מגיעים לשיעורי צבירה של 2 אחוזים לשנה, ובכל מקרה ההפרשה שמפרישים המעבידים והעובדים יכולה לעלות על 20 אחוזים מהשכר השוטף, כך שזכויות הפנסיה שלהם משולמות מתוך החיסכון שנצבר. זאת ועוד, ככל שעובדים חדשים אלו יפרשו בגיל מוקדם סכום הפנסיה יפחת.

גם רוב העובדים המבוגרים במשק לא היו זכאים להשתתף לא בפנסיה התקציבית ולא בקרן פנסיה ותיקה. כך, למשל, העצמאים לא היו זכאים וגם לא חלק ניכר מהמועסקים במפעלים הקטנים ובענפי השירותים והמסחר. כמו כן, רוב העולים מארצות חבר המדינות הגיעו מאוחר מכדי ליהנות מתוכניות אלה. המשמעות היא שכל אלה וצאצאיהם יממנו את משפחות הזכאים על פני עשרות השנים הקרובות.

עולה החשש כי התנאים המפליגים הגלומים בהסדרי הפנסיה הוותיקים מסוג DB פועלים להעמקת הפערים החברתיים במשק. כך הורים שזכאים לפנסיה תקציבית יוכלו לסייע לילדיהם ולנכדיהם וצפויים להוריש להם עיזבון בהיקף גדול יותר, בעוד שהמשפחות האחרות, בהן ההורים אינם זכאים לפנסיה מוטבת, תידרשנה לשלם מסים כדי לממן את הקצבה של זכאי הפנסיה התקציבית במשך עשרות שנים.

יש הטוענים כי הפנסיות הנדיבות בסקטור הציבורי שימשו כעין תגמול נדחה תחליפי לשכר השוטף הנמוך. אולם כלל לא ברור כי השכר השוטף היחסי הרלבנטי בסקטור הציבורי הוא נמוך ביחס לשכר בסקטור העסקי.

זאת ועוד, ככל שניתנו תוספות שכר שוטפות בשנים האחרונות כדי למשוך עובדים חדשים איכותיים לסקטור הציבורי (שאינם נהנים מתנאי הפנסיה שניתנו לוותיקים), הדבר גרם לכך כי הוותיקים הרוויחו פעמיים: גם ממשיכים ליהנות מיחס הכיסוי הנדיב מבלי לחסוך לקראת הפנסיה המובטחת, אך גם נהנים מעליית המשכורת הקובעת לפנסיה, בה יחס זה מוכפל.

אולם גם אם היה צורך לתגמל את העובדים בסקטור הציבורי, מציינים מחברי דו"ח ה-OECD, קשה להצדיק את היעדר השקיפות בתקציב המדינה המלווה את הסדרי הפנסיה שכן התקציב מוצג על בסיס התשלומים השוטפים בלבד. בפרט, אין ביטוי בתקציב המדינה לעלות ההתחייבות הפנסיונית התופחת מדי שנה עם המשך העסקתו של עובד מדינה ותיק. היעדר השקיפות תורם לכך כי עלות ההוצאה הציבורית המוצגת לציבור והמאושרת בכנסת הינה אומדן חסר לעלות האמיתית.

המסקנה היא כי נדרשות רפורמות בפנסיות התקציביות ובקרנות הוותיקות. בתחום השקיפות, רצוי לתקצב מדי שנה את העלות הפנסיונית על בסיס אקטוארי בתקציב המדינה. באופן זה עלות העסקתם של עובדים אלה תהיה ברורה למקבלי ההחלטות. כמו כן, יש לחייב את הזכאים לפנסיה תקציבית להפריש 7 אחוזים משכרם לחיסכון הפנסיוני. בסוף, יש לבחון הטלתו של מס יסף על תשלומים פנסיוניים מעל סכום שייקבע, לזכאים לפנסיה מסוג DB, ובמקביל להפחית את סף הההכנסה הפנסיונית DB הפטורה ממס.

הכותב הוא מנכ"ל ERCG, לשעבר כלכלן ראשי בבנק ישראל.