גאווה, חוסר ניסיון והסכמים שעולים ביוקר למשלם המסים

הצעקות שעלו מלשכת המנכ"ל נשמעו היטב במסדרונות משרד האוצר. הישיבה שהתנהלה בלשכתו של שי באב"ד הייתה אחת הסוערות ביותר שידע האוצר בשנים האחרונות. נכחו בה, מלבד באב"ד, הממונה על השכר קובי אמסלם והמשנה ליועץ המשפטי אסי מסינג. מולם - נח הקר, סגן הממונה לענייני ביטחון, והרכזת דניאלה פרתם. החשבת הכללית מיכל עבאדי-בויאנג'ו הייתה על הקו בשיחת ועידה מלונדון, שנמשכה שמונה שעות ברציפות.

על הפרק: טיוטת הסכם חמש-שנתי בהיקף של 300 מיליארד שקל עם מערכת הביטחון. ראשי מערכת הביטחון, חרדים לגורל הפנסיות התקציביות שלהם, הטילו למערכה את אגף התקציבים של משרד הביטחון (שמעסיק יותר כלכלנים מאגף התקציבים באוצר). שורת יועצים, מהבכירים והיקרים בתחומם, ליוותה את מערכת הביטחון. פרופ' אשר טישלר, מומחה למימון ונשיא המסלול האקדמי במכללה למנהל, היה אחד מהם.

לעומתם, פרתם, שהייתה אז בת 29, והקר, שהיה בן 34, לא חשבו שהם זקוקים לעזרה מאיש כדי לייצג את האינטרס הציבורי במשא ומתן.

ההסכם, נזכיר, לא רק קבע את גודלו של תקציב הביטחון לשנים 2015-2020 אלא גם עיצב מחדש את מודל השירות, הקידום והפרישה של עשרות אלפי אנשי הקבע בצה"ל, קבע מודל חדש לאגף השיקום והכריע בשאלת תקצובם של פרויקטים כמו העברת מחנות צה"ל לנגב וההגנה על שדות הגז ועוד ועוד.

מדוע לא שותפנו במשא ומתן, תבעו החשכ"לית, היועץ המשפטי והממונה על השכר לדעת; מדוע לא נעזרו במומחיות שלנו בנושא הסכמי שכר ובנתונים שלנו על עלויות השכר של עובדי מערכת הביטחון והגמלאים שלה? כיצד ייתכן שהקר ופרתם, במקום לדבר איתנו, הסתמכו על נתוני מערכת הביטחון המגמתיים?

אותה ישיבה סוערת הולידה שורה ארוכה של תיקונים שהוכנסו להסכם - שנודע בכינוי הסכם יעלון-כחלון. העלויות שנחסכו לציבור מגיעות, לפי הערכות, למיליארדי שקלים. מנכ"ל האוצר באב"ד, שהיה שותף מלא למשא ומתן ומעודכן בפרטים (שר האוצר משה כחלון לחץ לסגור את ההסכם ובאב"ד היה להוט לספק לו את הסחורה), יטען אחר כך שהוטעה לחשוב שיתר האגפים היו בסוד העניין. "זה לא יקרה שוב", הבטיח באב"ד.

הסכם על מפית בבנגקוק

מבקר המדינה פרסם באוקטובר האחרון דוח חריף על הסכם כחלון-יעלון שאימץ את עמדת עבאדי-בויאנג'ו, מסינג ואמסלם כמעט במלואה. הממונה על התקציבים אמיר לוי יצא להגנת האגף ברגעי השפל שלו. "אנחנו לא גזברים", אמר בנאום בכנס כלכלי, "לא לקחנו סמכות מאף אחד. יש את ערך המובילות - אנחנו לא יכולים לוותר עליו. זה הדנ"א שלנו. בזכות התחושה הזו, תחושת השליחות, המובילות של להביא הישגים, אנחנו נוסעים קדימה ומביאים תוצאות גם בתקציב הביטחון. לא ניתן תקציב בלי להביא הישגים".

הילת היחידה המובחרת שאגף התקציבים טיפח לעצמו לאורך השנים הביאה את בכיריו לעתים למחוזות רחוקים, ולא רק במובן המופשט של המילה. נסיעה סודית לברצלונה של הממונה על התקציבים גל הרשקוביץ' ויו"ר ועד עובדי נמל אשדוד אלון חסן הולידה הסכם סודי להפרטת חברת הנמל, הסכם שלא יצא בסופו של דבר אל הפועל.

עיקרי ההסכם להקמת הרכבת הקלה בתל אביב נוסחו על מפית שולחן במסעדה בבנגקוק, לפי גרסת הפולקלור באגף. נכון ש"תחושת המובילות" של האגף היא מצרך נדיר בשירות הציבורי, אך שימוש פזיז בה עולה ביוקר למשלם המסים.

הסכם כחלון-יעלון, נזכיר, בא בין היתר לתקן נזקים תקציביים קשים שגרם הסכם קודם מ-2008 עם מערכת הביטחון, שגם אותו גיבש אגף התקציבים ללא שיתוף גורמי המקצוע האחרים במשרד. בין היתר הובטח שם מענק מיותר של 12 משכורות לכל איש קבע שיפרוש לפנסיה - הבטחה שלהערכת האוצר עולה למשלם המסים חצי מיליארד שקל בשנה - ובוטלה במאמץ רב בהסכם כחלון-יעלון.

ראשי האגף בעבר שעמם שוחחנו (והעדיפו לדבר שלא לציטוט) טוענים כי דוגמאות כמו הסכם ברצלונה או הסכם כחלון-יעלון הראשוני היו "תקלות נקודתיות" שאינן מעידות על בעיה מערכתית. "הסכמים גדולים עוברים עבודת מטה מסודרת ולא נחתמים על מפית", אמר לנו אחד מהם. "תמיד יכולות להיות תקלות", אמר ממונה לשעבר אחר, "אבל אלה טעויות נקודתיות ואי-אפשר להסיק מהן על בעיה במדיניות. אין מצב שהסכמים כאלה לא עוברים מסכת שלמה של היררכיות".

"מגיעים לוח חלק"

אלא שיש גם מי שסבור שיש כאן בעיה עמוקה. המבקר הבולט ביותר של אגף תקציבים כיום הוא ד"ר ראובן פרנקנבורג, בעצמו בוגר האגף שעבר אחרי תקופה קצרה לאגף החשב הכללי ופרש לפני שלוש שנים משירות המדינה.

במאמר מעורר הדים שפרסם לפני שנה, מתח פרנקנבורג ביקורת נוקבת ויסודית על המבנה הארגוני, שיטות העבודה והכשרת כוח האדם באגף. את הביקורת שלו פורש פרנקנבורג על כל הדרגים המקצועיים באגף: מלמעלה ועד למטה.

"הממונים על התקציבים מגיעים למשרה בכירה ללא הרקע הרחב שרצוי שיהיה למי שאמור לקבוע את סדרי הקדימות הכספיים של מדינה מודרנית, ולכן קשה להם ליזום שינויים, להוביל רעיונות חדשים, ובוודאי לשקול נטילת סיכונים מחושבים.

"בעייתיות זו באה לידי ביטוי באופן מובהק בטקס הקבוע של קיצוץ רוחבי של התקציב - הפתרון המעשי היחיד לגירעונות בתקציב שהממונים מצליחים להציע - ועוד יותר מכך ברשימות החוזרות על עצמן לעייפה של 'צעדים כלכליים' שהאגף מכין לקראת סיומה של כל שנה לצורך הכללתם בחוק ההסדרים הידוע".

על הדרגים הזוטרים באגף כותב פרנקנבורג: "המשימות המורכבות הכרוכות בתקצובה של מדינה מודרנית מחייבות איוש של האגף - גם ברמה הנמוכה ביותר - בעובדים מנוסים יותר עם השכלה רחבה יותר. הכרחי שגם רפרנט מתחיל, המקבל החלטות לגבי סכומי כסף גבוהים, יביא לתפקיד ראייה מעבר למה שנרכש בספסלי האוניברסיטה". בפועל, מציין פרנקנבורג, "העובדים מגיעים לתפקידם במצב של לוח חלק. הם סיימו לימודי תואר ראשון בכלכלה באוניברסיטה, וזאת כל הכשרתם לתפקיד.

"חודש אחרי קליטתם במשרד האוצר יכולים הרפרנטים באגף למצוא את עצמם יושבים מול מנכ"ל של משרד ממשלתי ודנים איתו על תקציב משרדו, או משתתפים בישיבה של ועדת הכספים של הכנסת ומסבירים הקצבה תקציבית של מיליוני שקלים חדשים. מובן מאליו שהרפרנט החדש אינו מכיר את עבודת המשרד שהוא מתקצב; לא רק שהוא אינו מכיר את תולדות המשרד, את מבנהו ואת בעיותיו הפנימיות, סביר מאוד שהוא אינו יודע במדויק אפילו מהם תפקידי המשרד, על אילו חוקים המשרד מופקד ואילו החלטות ממשלה הוא אמור ליישם.

"בהתבסס על ניסיון אישי, על ניסיון של חברים ועל שיחות מסדרון באוצר במשך שנים רבות, ברור לי כי הרפרנטים אינם מצליחים להבין את הדיווחים על העודפים שהם מקבלים מן החשב הכללי; הם אינם מבינים את סעיפיו של חוק יסודות התקציב המתייחסים לעודפים; והם אינם מצליחים להתגבר על הביורוקרטיה ההכרחית להגשת בקשה להעברת עודפים".

פרנקנבורג גם מותח ביקורת על הקידום המהיר באגף התקציבים ועל הקדנציות הקצרות שיוצרים לדעתו מציאות שבה "פעילותו של האגף בתחום התקצוב מצטמצמת בעיקרה לניהול משא ומתן ישיר ללא ראייה לטווח ארוך, ללא מעקב אחר תוכניות עבודה של משרדי הממשלה וללא תיאום בין-משרדי. כמו כן, לא ניכר מאמץ ליישם שיטות תקצוב מודרניות או חידושים אחרים".

"קביעות לא מבוססות"

המאמר של פרנקנבורג עורר כצפוי תגובות נזעמות מצד יוצאי האגף וראשיו בעבר, שמיהרו להפנות את האש חזרה לכיוון אגף החשב הכללי שבו עבד פרנקנבורג רוב שנותיו. "מה שמכעיס במאמר הזה הוא הרמה המקצועית הנמוכה שבה נכתב", אמר ל"גלובס" אחד מראשי אגף תקציבים בעבר. "רמת הניתוחים, הקביעות הלא מבוססות, הכתיבה שבאה מתוך זווית סובייקטיבית צרה ובהרבה מקרים גם שגויה - סטודנט שהיה מגיש כזה סמינר היה מקבל ציון 'נכשל'".

- ולגופן של הטענות?

"ב-Trade-off בין הצעירים בוגרי תוכניות הפכ"מ הניידים והלא מקובעים, שבאים עם מוטיבציה ויכולת להבין חדשנות, לבין פקידים שיושבים 30 שנה בתפקיד - אני מעדיף את הילדים, עם כל החסרונות. האם אין משהו באמצע? האם לא נכון להאריך קדנציות בעוד שנתיים, שלוש ואפילו ארבע? השאלה היא אם אפשר לעשות את זה ולשמר את כוח האדם. זה אתגר להגיע למודל העסקה שיבטיח שלא תהיה תחלופה ומצד שני שיבוא באמת האחוזון העליון של בוגרי הכלכלה, עם היכולות הכי משמעותיות. לא קל למצוא כאן את שיווי המשקל".

- לא צריך לפחות לוודא שיהיו באגף אנשים עם ניסיון תעסוקתי ממקומות אחרים?

"זה נכון שהרפרנטים והרכזים יגדלו בתוך האגף. יש כאן מסורת של דבקות במטרה והישגיות וזו תהיה טעות גדולה לשבור אותה. לגבי סגני ממונים - זו תמיד דילמה. נכון שיש בעיה עם סגנים שמכירים רק את העבודה בתוך האגף. הם לא תמיד מודעים למגבלות של התפקיד, אבל אני חושב שלא נכון לשנות את המודל באופן משמעותי".

- העובדה שהאגף כמעט ולא גדל בכוח האדם מאז שנות ה-50 נראית לך סבירה?

"בוא נראה מה קרה לגופים שגדלו בשנים האחרונות, כמו אגף החשב הכללי או היועץ המשפטי לממשלה. נוצרה כאן מפלצת שאין כמוה בעולם. אם לפני 25 שנה היו באגף החשב הכללי 5-10 אנשים שטיפלו בהתקשרויות, היום יש 100 איש - זה גורם ביורוקרטיה ממשלתית מטורפת.

"לפני 25 שנה היה באוצר יועץ משפטי שקיבל החלטות. היום כל החלטה הולכת למשנה הכלכלי ליועץ המשפטי לממשלה. אגף תקציבים גדול יותר רק יסרס עוד יותר את המשרדים. זה ישיג בדיוק ההיפך מהלוגיקה שמאחורי אגף תקציבים".

ממונה אחר לשעבר אמר ל"גלובס" כי רמת המקצועיות של האגף גבוהה היום "לאין ערוך" מרמת המקצועיות בתקופתו, שנות ה-80 וה-90 של המאה הקודמת. "מאז שיש כללים פיסקליים האגף מתנהל ברמה אחרת מבחינת בניית התקציב. גם בניהול כוח האדם יש התמקצעות. הפטנט של לקחת בחור צעיר ולזרוק עליו את כל האחריות לא עובד יותר. אני קודמתי לתפקיד סגן ממונה שלוש שנים וחצי אחרי שנכנסתי לאגף. הייתי בן 30. היום רכז לא יכול להתקדם לסגן לפני שהוא עושה שני תפקידים. הסגנים המוצלחים ביותר מתמנים אחרי 8 שנים באגף ובגיל שנושק ל-40".

דבריו של הממונה לשעבר עולים בקנה אחד עם הנתונים שהציג ל"גלובס" אגף תקציבים עצמו: הגיל הממוצע של העובדים המתקבלים לאגף עומד כיום על 28-29, לעומת 25 לפני 15 שנה. רבים מהמגויסים הם בעלי תואר שני וחלקם בעלי ניסיון תעסוקתי קודם. במחזור הגיוס האחרון התקבלו בין היתר טייס ועורכי דין.

"היינו שמחים לקלוט סמנכ"לי כספים משופשפים", אמר ל"גלובס" בכיר באגף, "הבעיה היא שלא רבים מהם מוכנים לבוא לעבוד 24/7 בשביל משכורת של 8,000 שקל". בנוסף מציין הבכיר שעובדי האגף עוברים כיום סדרת קורסים והכשרות מקצועיות שמסייעת להם להכיר לעומק את תחומי פעילותם (ראו טבלה): מקורסים בסיסיים של רפרנטים ורכזים, דרך השתלמויות בניהול משא ומתן, קורס דירקטורים, קריאת דוחות כספיים ואפילו הופעה מול תקשורת.

"זה טוב שהם הולכים בכיוון הנכון", אומר בתגובה פרנקנבורג, "אני עדיין לא משוכנע שקורס של עשרה ימים יכול להיות תחליף לניסיון של שנים, אבל לפחות הם מנסים. אני באמת מקווה שהם צודקים כי זה אגף קריטי וחבל שהם לא התקדמו יותר מהר. מה שכן אני יודע שהם ממשיכים לשלוח רפרנטים לדיונים בכנסת ללא הכנה מספקת - וזו תופעה שלא קיימת בשום גוף ממשלתי אחר".

- אולי הם פשוט עמוסים מדי?

"בהחלט. זו לא אשמתם שלא הגדילו את כוח האדם שלהם, אבל הם גאוותנים ומשוכנעים שהם יכולים לעשות הכול בעצמם".

 התפקידים באגף התקציבים