"משרד האוצר ריכוזי מדי בהכנה, בחקיקה וביישום התקציב"

השליטה המופרזת של משרד האוצר ואגף התקציבים בהתנהלות התקציבית של הממשלה פוגעת באיכות הממשל בישראל - זו המסקנה של מחקר שעשה פרופ' מומי דהן מהאוניברסיטה העברית, מבכירי הכלכלנים בארץ. המחקר, שהשווה בין השליטה של משרדי האוצר של 34 המדינות המפותחות, הוביל לממצאים חד-משמעיים. "הדבר הכי בולט לעין הוא שהריכוזיות של ישראל גבוהה בכל אחד משלושת השלבים של תהליך התקצוב, גם בהכנה, גם בחקיקה וגם ביישום של התקציב - זה למעשה הממצא המרכזי", אומר פרופ' דהן, "הריכוזיות התקציבית הגבוהה גוררת כלפי מטה את אפקטיביות הממשל בישראל", קובע דהן. "על החפצים בממשל אפקטיבי יותר לשקול בחינה יסודית של הריכוזיות התקציבית החריגה של ישראל בהשוואה למדינות המפותחות", כתב דהן במאמר המסכם את ממצאי מחקרו על השפעת הריכוזיות על היעילות שעומד להתפרסם כחלק מספר של המכון הישראלי לדמוקרטיה על אפקטיביות הממשלה בישראל.

מחמירים עם הממשל

לפני שנגיע לריכוזיות, כדאי להבין יותר לעומק למה מתכוון דהן כשהוא מדבר על אפקטיביות הממשל. האם הממשלה שלנו יעילה? האם משרדי הממשלה, השלטון המקומי, מערכת המשפט והמשטרה, המערכת הפוליטית, התשתיות והחינוך - או במילה אחרת "הממשל" הישראלי אפקטיבי? כלומר נותן תמורה גבוהה לאזרח בגין כל שקל של מס שהוא גובה ממנו? בלי לערוך סקר מיוחד אפשר לנחש שעבור 9 מתוך 10 ישראלים התשובה לשאלה הזו תהיה שלילית. מי כמונו יודע לקטר על איכות השירותים הציבוריים שהוא מקבל בדואר, במשרד הפנים, ברשות המסים, בבתי המשפט או במשטרה. השאלה הגדולה היא כמובן היחסיות: עד כמה האפקטיביות של הממשל הישראלי באמת נמוכה בהשוואה לזו של ממשלי מדינות אחרות בעולם.

"איכות הממשל", "אפקטיביות ממשל" או "משילות" הם מושגים שקשה להגדיר אותם, ועוד יותר מכך קשה למדוד אותם. המדד האופנתי כיום באוצר הוא Doing Business של הבנק העולמי, שמדרג את קלות עשיית העסקים ב-190 מדינות בעולם וישראל דורגה בו השנה במקום ה-53, אחרי שירדה לשם מהמקום ה-40 ב-2015 וה-35 ב-2014. מדד כמו זה, אומר דהן, הוא מדד סלקטיבי שטוב בזיהוי כשלים נקודתיים, אך אין ביכולתו להציג תמונה מלאה של איכות הממשל, על כלל השירותים שהוא מספק.

הניסיון הרציני ביותר למדוד את אפקטיביות הממשל ב-32 המדינות המפותחות בעולם נעשה באמצעות מיזם אחר של הבנק העולמי. מדובר ב"מדד אפקטיביות הממשל", מעין "מדד מדדים" שמבוסס על שילוב של מדדים קיימים הניזונים מעשרות מקורות מידע שונים ובהם ארגונים בינלאומיים (כמו OECD), גופים עסקיים (כמו הפורום הכלכלי העולמי בדאבוס) וארגונים אקדמיים (כמו בית הספר למינהל עסקים בלוזאן).

"המדד של הבנק העולמי לאפקטיביות הממשלה הוא המדד הכי מקיף שיש", אומר דהן, "הוא מקיף את כל תחומי הפעילות של הממשלה מחינוך, דרך בריאות, עבור בתחבורה ותשתיות וכן הלאה".במדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי מדורגת ישראל כיום במקום ה-21 מתוך 34 מדינות OECD. במצבה היחסי של ישראל לעומת יתר המדינות מורגשת הרעה מאז 2013. עד 2008 הייתה דווקא מגמה של שיפור וצמצום פערים. כיום אפשר לומר שאפקטיביות הממשלה בישראל תואמת את התוצר לנפש הישראלי, או במלים אחרות, אנחנו לא יותר טובים מהגויים, אבל גם לא יותר גרועים. התחושה הציבורית הרווחת היא ביקורתית ומחמירה מדי עם הממשל שלנו, אם לשפוט לפי מדד האפקטיביות.

מהם הגורמים שמשפיעים לרעה או לטובה על איכות הממשלים השונים בעולם? קשה מאוד למצוא את מה שמכנים הכלכלנים "קשר מובהק" בין תופעות שונות לבין איכות הממשל אך לדעת דהן ניתן להכליל ולומר, למשל, שריבוי מינויים פוליטיים משפיע לרעה על איכות הממשל וכך גם (ושלא במפתיע) תקציב נמוך מדי של משרדי הממשלה. הוצאת שירותי ממשל למיקור חוץ, לעומת זאת, הוכח כמהלך שיש לו השפעה חיובית על אפקטיביות הממשל, קובע דהן (ממצא שרבים בישראל יחלקו עליו). לעומת זאת, לכמות העבודה או למספר שעות העבודה השבועיות אין קשר מוכח לאפקטיביות של הממשל.

מה מתוך הגורמים האלה הוא בעל השפעה חריגה על אפקטיביות הממשל בישראל? ישראל בולטת לרעה בהוצאה ציבורית נמוכה (ראו טבלה) - נתון שמשמעותו שהשירותים והמשרדים האזרחיים והחברתיים בישראל מקבלים תקציב נמוך יחסית למקובל בעולם. האשם העיקרי בכך הוא תקציב הביטחון שמקבל בכל שנה פרוסה שמנה במיוחד מתוך העוגה התקציבית של כ-60 מיליארד שקל, הרבה יותר מבכל מדינה אחרת, מלבד אולי ארה"ב.

ממצא אחר, הרבה פחות מוכר, מגלה שבישראל קיימים פערים גבוהים יחסית ברמות השכר בתוך המגזר הציבורי בין שכר המנהלים בדרג הבכיר ביותר לשכרם של שאר העובדים. לפער הזה יש לפי דהן השפעה שלילית על אפקטיביות הממשל. "התפוקה בשירות הציבורי, יותר מאשר בגופים עסקיים, היא בחלקה הגדול פרי של עבודת צוות ועמומה מטבעה", כותב דהן במאמר, "ולכן הבדלי שכר עלולים לפגוע בפריון העבודה אם הם אינם תואמים בעיני העובדים את תרומתם. הבדלי שכר שנתפסים כבלתי הוגנים עלולים לפגוע בתפוקה ובעקבות כך גם באפקטיביות הממשל".

גילם הממוצע של עובדי המגזר הציבורי בישראל גבוה יחסית - אך לגיל הממוצע אין קשר מוכח לאפקטיביות הממשל. גם הביטחון התעסוקתי הגבוה יחסית שממנו נהנים עובדי המגזר הציבורי בישראל (במיוחד אלה הנהנים מקביעות) אינו תורם לאפקטיביות אך גם אינו פוגע בה.

מי קובע את סדר העדיפות

ישנו פרמטר נוסף שבו ישראל בולטת במיוחד: ריכוזיות בתהליך התקצוב, או השליטה שיש לאגף התקציבים באוצר בתקצוב משרדי הממשלה. מידת הריכוזיות היחסית של ישראל נמדדה על ידי ארגון OECD פעמיים בשנים האחרונות, ב-2008 וב-2013. המדידה נעשית באמצעות שאלונים שנשלחים למשרדי האוצר או לגופים האחראיים על המדיניות הפיסקלית ב-34 מדינות. בכל שאלון 90 שאלות שמנסות לנתח את עומק שליטת הגוף התקציבי בשלושה מקטעים או שלבים של תהליך התקצוב: שלב ההכנה, שלב האישור ושלב הביצוע. בין השאלות בשלב הביצוע, לדוגמה, היו "האם השרים במדינתכם רשאים להעביר עודפים שלא נוצלו משנה לשנה? (בישראל התשובה שלילית), "האם יש לאקזקוטיבה אפשרות להגדיל הוצאות לאחר אישור התקציב בכנסת?" (התשובה: כמעט בלתי אפשרי).

בהסתמך על התשובות לשאלונים יצרו ב-OECD את מדד הריכוזיות התקציבית' שמדרג את 34 המדינות בהתאם לניקוד (מ-1 עד 10) על מידת הריכוזיות התקציבית בשלב ההכנה, בשלב החקיקה ובשלב היישום - וניקוד סופי שמשקלל את שלושת הציונים האלה.

"הדבר הכי בולט לעין הוא שהריכוזיות של ישראל גבוהה בכל אחד משלושת השלבים של תהליך התקצוב, גם בהכנה גם בחקיקה וגם ביישום של התקציב - זה למעשה הממצא המרכזי", אומר פרופ' דהן. "אני באופן בסיסי תומך במתן כוח עודף למשרד האוצר. השאלה היא מה מידת הריכוזיות, לא האם צריך ריכוזיות. הממצא הוא שישראל מאופיינת בריכוזיות יתר.

- אבל מה רע בעצם בריכוזיות בניהול התקציבי? הרי זה נועד למנוע השתוללות של הפוליטיקאים והשרים?

"כאשר אנחנו שופטים את תקציב המדינה - ולא חשוב של איזו מדינה - יש שלושה היבטים חשובים: האחד הוא באיזו מידה תהליך התקצוב מוביל למשמעת תקציבית או לאחריות תקציבית. כלומר, אם אנחנו לא נעניק כוח עודף למשרד האוצר אז עלול להיווצר מצב כמו שהיה לפני תוכנית הייצוב ב-85' שהממשלה מנהלת את התקציב בצורה בלתי אחראית ומובילה בסופו של דבר למשברים מקרו כלכליים מאוד משמעותיים.

"ההיבט השני הוא באיזו מידה התקציב מבטא את סדרי העדיפויות של הציבור. אם נעניק כוח עודף למשרד האוצר במידה מוגזמת אנחנו עלולים למצוא את עצמנו עם סדרי עדיפויות שתואמים את מה שמוכתב על ידי משרד האוצר ולא את סדרי העדיפויות של הציבור. ההיבט השלישי והאחרון הוא היעילות של התקצוב, השימוש בכספי משלם המסים כדי להשיג את היעדים שאליהם התכוונה הממשלה".

- ברור לי הקשר של הריכוזיות למשמעת תקציבית, אבל מה לגבי שני ההיבטים האחרים?

"ריכוזיות גבוהה מדי מובילה לפגיעה באפקטיביות או ביעילות של השימוש בכספי משלם המסים בישראל וכמובן במדינות אחרות. אני יכול להדגים את זה כי מאוד חשוב להבין מהו המנגנון שבאמצעותו הריכוזיות פוגעת ביעילות. אני אתן דוגמה שיכולה להיות מובנת לכל אחד. אחת התופעות שכל מי שעוקב אחרי תקציב המדינה מכיר היא שבסוף השנה בדצמבר מוציאים הרבה מעבר למנה החודשית שהיית מצפה שמדינה תוציא. למה מוציאים הרבה יותר בדצמבר מאשר בינואר או בפברואר? כי מגיע סוף השנה והמשרדים חוששים שאם הם לא יוציאו את הכסף הם לא יוכלו להעביר אותו לשנה שלאחר מכן. הדפוס הזה שבו יש קפיצה מטאורית בהוצאה בסוף השנה - ברור שהוא לא יעיל. כי מוציאים כסף גם כשלא ברור שההוצאה מוצדקת. למה זה קורה? בגלל הריכוזיות של תהליך התקצוב. אם המשרדים היו רשאים להעביר בקלות משנה לשנה - שזה אומר פחות ריכוזיות - הם לא היו מוציאים כל כך הרבה בסוף השנה.

דוגמה נוספת, שהיא מאוד מאוד חשובה: הידע המקצועי מצוי במשרדים. משרד החינוך יודע יותר על חינוך מאשר משרד האוצר. אם משרד האוצר שולט בהרכב ההוצאה בתוך כל משרד, אז יש תת-שימוש בידע של הגורמים המקצועיים במשרדים וזה מוביל לפגיעה ביעילות. אם המשרדים האלה הם ת"פ של משרד האוצר אז באופן טבעי האנשים המוכשרים יותר ילכו פחות למשרדים האלה ויותר למשרד האוצר, ואז אלה שמוציאים לפועל את ההוצאה לחינוך ולבריאות הם הפחות מוכשרים בין האנשים בשירות המדינה. אלה דוגמאות שהם הסברים תיאורטיים איך ריכוזיות תקציבית יכולה להשפיע על היעילות. מה שחדש בספר הוא שגם אמפירית המדד של הבנק העולמי מראה שמדינות ריכוזיות מדי האפקטיביות שלהן נמוכה יותר.

"אנחנו יכולים לחשוב על צמצום הריכוזיות - לא על הביטול שלה - כי זה יכול להגדיל את האפקטיביות של הממשלה".

- היית מתחיל בחלק מסוים של הריכוזיות?

"כן. הפגיעה החמורה יותר באפקטיביות של הממשלה היא בריכוזיות בשלב הביצוע, כך לפחות עולה מעבודת מחקר נפרדת שעשינו פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי ואני. ככל שמדינה יותר ריכוזית בשלבי הביצוע והיישום, הפגיעה באפקטיביות הרבה יותר מוחשית ובולטת מאשר בשלב ההכנה".

"הנומרטור חשוב, אבל הוא לא כלי תכנוני"

נושא חשוב נוסף שמופיע במאמר של דהן הוא השאלה מי מפקח על האוצר מבחינה מקצועית. דהן מציין במאמרו כי בשנים האחרונות נרשמה עלייה תלולה במספר המועצות הפיסקאליות: משנת 2007 ועד 2012 גדל מספרן בעולם מ-8 ל-18.

בישראל הוקמה במהלך תקופה זו המועצה הלאומית לכלכלה, אך לדעת דהן לא ניתן לראות בה מועצה פיסקאלית אמיתית בגלל התלות הגבוהה שיש לה בראש הממשלה ובמשרד ראש הממשלה. "המועצה הלאומית לכלכלה צריכה להיות רשות עצמאית ולא ת"פ של משרד כלשהו, כולל לא משרד ראש הממשלה", אומר דהן. מועצה פיסקלית אמורה לפקח על פעילות האוצר ואגף התקציבים - גוף שפועל כיום באופן עצמאי לחלוטין מבחינה מקצועית. "ניקח כדוגמה את כללי הרישום של תקציב המדינה", מסביר דהן, "כמעט מדי שנה אגף התקציבים יכול לשנות את הדרך שבה רושמים הכנסות שאמורות להתקבל מגופים כמו מפעל הפיס, הרכבת או רשות שדות התעופה - ולהתאים את המספרים כך שיציגו תמונה מסוימת שלא בהכרח משקפת את המציאות. אחד הדברים שהצעתי, עם פרופ' אבי בן בסט, הוא שהמועצה תהיה בעלת הסמכות לקבוע את דרך הרישום של כל הוצאה תקציבית כך שאגף תקציבים לא יימצא בניגוד עניינים בכך שמצד אחד הוא מכין את התקציב ומצד שני הוא מציג את נפלאותיו לציבור".

- האם חקיקת הנומרטור לא מוסיפה כלי שמגביל את חופש הפעולה גם של משרד האוצר?

"הנומרטור הוא בהחלט תוספת חשובה, הוא מונע התרחבות של ההוצאה התקציבית ללא רסן. הוא בולם זעזועים, אבל זה לא כלי תכנוני כמו שב-OECD מצפים מממשלות לפתח. להסתכל על ההוצאה וההכנסות ולגזור את המדיניות ממבט ארוך טווח".

- אילו תובנות אפשר לקבל מתכנון תקציבי ארוך טווח?

"התכנון התקציבי נולד מהתפתחות המשבר הפנסיוני באירופה. למעשה, המדינות הבינו שללא תכנון ארוך טווח הן בעצם חשופות למשבר בתחומים שונים ולכן התכנון התקציבי בעצם נועד להקדים תרופה למכה, כדי שמדינה לא תיכנס למשבר ורק אז תתחיל להפעיל את האמצעים, אלא תזהה את הבור מראש ויהיה לה מספיק זמן להיערך. אם אין לך מספיק זמן אז כמובן המדיניות היא מאוד לא יעילה".

- אפשר להניח שבישראל הסוגיות הרלבנטיות יהיו למשל השתלבות חרדים וערבים ובעיית הפנסיה התקציבית?

"נכון להתייחס להתפתחות הדמוגרפית, הפנסיונית - אלה דוגמאות מאוד טובות. ההמלצות של ה-OECD הן להציג את המגמות האלה לעשרות שנים במסגרת התכנון התקציבי - וזה לא חלק מהליך התקצוב הסטנדרטי בישראל".

 מדד הריכוזיות