החשכ"לית: משרד הביטחון ביקש לאשר דמי תיווך בעסקת נשק - סירבתי

משרד הביטחון ביקש ממני לאשר תשלום דמי תיווך לגורם פרטי באחת מעסקאות הנשק הגדולות שנעשו לאחרונה - וסירבתי, כך גילתה היום החשבת הכללית מיכל עבאדי-בויאנג'ו. החשכ"לית לא הסכימה לגלות באיזו עסקה ביטחונית מדובר, ואמרה כי גובה דמי התיווך לא נמסר לה במסגרת בקשת משרד הביטחון שנדחתה.   

"הייתה עסקה אחת שהובאה לאישורי על-ידי משרד הביטחון (בקשה ל)דמי תיווך ואני פסלתי את דמי התיווך. זאת אחת מהעסקאות האלה ואני לא אנקוב בשמה. התקבלה שאלה ממשרד הביטחון ואני פסלתי. בשאר העסקאות לא שולמו דמי תיווך מתקציב מדינת ישראל. אני לא יודעת על תשלום דמי תיווך על-ידי ספק. אין הגיון בתשלום דמי תיווך בעסקאות G2G (בין ממשלות ע"ב). אני סבורה שצריכה להיעשות עבודה מסודרת במשרד הביטחון כי גם אם הספק נותן דמי תיווך - את המחיר משלמת בסופו של דבר המדינה. שמעתי שבמשרד הביטחון נעשית עבודה כזו".

מבדיקת "גלובס" עולה כי ככל הנראה לא מדובר בעסקאות לרכישת הצוללות והספינות להגנת המים הכלכליים, משום שמעורבות החשב הכללי בעסקאות אלה הייתה מצומצמת.

במסיבת עיתונאים לרגל סיכום הקדנציה שלה הודתה החשכ"לית כי למרות ההתקדמות המשמעותית שנעשתה בתקופתה אין עדיין לאוצר בקרה מספקת על ההתנהלות התקציבית של מערכת הביטחון - כשבמוקד הבעיה הגדלות הפנסיה שהרמטכ"ל וראשי הגופים הביטחוניים האחרים רשאים לאשר בעצמם.

"אין לנו בקרה מספקת על מערכת הביטחון", אמרה עבאדי בויאנג'ו, "אם החשב הכללי לא יודע לאמוד את פנסיית הגישור - זה לא סביר. מקבלי ההחלטות יצטרכו להתמודד עם האירוע הזה. רמטכ"ל צריך גמישות אבל מרחב הגמישות צריך לעבור אישורים מדינתיים. אגב, הרמטכ"ל עצמו לא היה מודע בכלל לדברים האלה, כפי שהראה מבקר המדינה.

עבאדי-בויאנג'ו גילתה כי הניחה על שולחנו של ראש המועצה לביטחון לאומי עבודה המתארת את הסדרי ההגדלות הפנסיוניות הנהוגים בכל הגופים הביטחוניים. היא ציינה כי עסקאות נשק והצטיידות בהיקף של 200 מיליון שקל ומעלה מחייבות אישור ועדת שרים מיוחדת, בעוד שהגדלות פנסיוניות אינן מצריכות אישור של הדרג הפוליטי, למרות שהיקפן הכספי מגיע למיליארדי שקלים: "ראשי הגופים הביטחוניים חותמים לאנשים לכל החיים. ישנה שאלה מה הגבולות שיש לראשי השירותים בהארכה - לגבי זה יצטרך להיות דיון בקבינט".

החשבת הכללית באוצר מיכל עבאדי בויאנג'ו מסיימת היום קדנציה בת 5.5 שנים, שהחלה ביוני 2011 ועמדה בסימן מאבקים להגברת הבקרה והשקיפות במערכת הביטחון והתנהלות מול כיל שתניב בין היתר מיליארד שקל מכספי תמלוגים. עבאדי-בויאנג'ו תוחלף השבוע על-ידי רוני חזקיהו, לשעבר המפקח על הבנקים ויו"ר בנק הבינלאומי שנענה לבקשתו של שר האוצר משה כחלון והסכים לשמש בתפקיד הבכיר.

כפי שציינה עבאדי-בויאנג'ו במצגת לסיכום הקדנציה התחלפו במהלכה  3 ממשלות ו-4 שרי אוצר, אך ראש הממשלה לא התחלף והיא עצמה העניקה אפס ראיונות לכלי התקשורת ולא הופיעה באף כנס של עיתון כלכלי. מדובר בקדנציה השנייה באורכה של חשב כללי (מאז  אריה שר שכיהן בתפקיד מ-1983 עד 1989). כתוצאה מאי-אישור תקציב המדינה בשל הקדמת הבחירות ניהלה עבאדי-בויאנג'ו את כספי המדינה ללא תקציב קבוע יותר מכל חשב אחר לפניה בפעם הראשונה מינואר עד יולי 2013 ובפעם השניה מינואר עד נובמבר 2015.

מבחינת פרמטרים פיננסיים הושג במהלך תקופתה של עבאדי בויאנג'ו שיפור ניכר בשיעור החוב הממשלתי והציבורי, שירד ב-9 נקודות האחוז ל-62.1% תוצר, על-פי האומדן הראשוני שפרסמה החשכ"לית החודש. בדיקה שערך לאחרונה סגן החשבת הכללית וראש חטיבת המימון יהלי רוטנברג הראתה כי ישראל הורידה את שיעור החוב שלה יותר מכל מדינה מפותחת אחרת מאז 2009 חוץ מנורבגיה. שיעור החוב הממשלתי מהתוצר הוא הפרמטר המרכזי שלפיו בוחנות סוכנויות דירוג האשראי הבינלאומיות את דירוג החוב של ישראל. ואכן, למרות שהמצב המדיני המשיך להעיב על ישראל, אירוע במהלך הקדנציה של עבאדי שתי העלאות דירוג - כאשר S&P (יולי 2011) ו-Fitch (דצמבר 2016) העלו את דירוג החוב של ישראל מ- A ל-A+ . סוכנות מודי'ס הייתה היחידה שהתירה את דירוג החוב על A1.

במהלך הקדנציה ביצעה עבאדי-בויאנג'ו לראשונה הנפקות אג"ח ל-30 שנה, תחילה בשוק המקומי בשקלים (ינואר 2012) ולאחר מכן בדולרים (ינואר 2013) ובאירו ל-20 שנה בתחילת החודש (המדינה היחידה מחוץ לאזור האירו). כמו כן ביצעה עבאדי הנפקה ראשונה בחו"ל מישראל - מהלך שסייע לה לבצע את הצעד החלוצי של צמצום נציגות החשב הכללי בניו-יורק.

"אנחנו מנפיקים בחו"ל בשביל הבנצ'מרק ובשל גיוון בסיס המשקיעים שלנו, שעליהם נמנים הגופים המוסדיים הגדולים בעולם שמבחינתם זו דלת הכניסה להשקעה בישראל" הסבירה עבאדי בויאנג'ו על-רקע טענות מצד משקיעים ישראלים על-כך שהמדינה לא הקצתה להם נתח גדול יותר מההנפקה האחרונה בחו"ל. ההנפקות של אג"ח ארוכות הביאו להארכת משך הזמן הממוצע לפירעון החוב הממשלתי ( ATM ) מ-6.3 שנים ל-7.5 שנים. יחס מחזור החוב השנתי ( ROR ) ירד מ-11% ל9.6%. אג"ח ממשלת ישראל ל-30 שנה נסחרת כיום בתשואה של 2.83% ואג"ח מקבילה ל-10 שנים נסחרת בתשואה של 2.02%. ב-2015 לראשונה נרשמה ירידה בתשלומי הריבית הנומינליים. הוצאות הריבית כאחוז מהתוצר ירדו מ-5% לסביבות ה-3%. הגירעונות התקציביים עמדו מאז 2014 על פחות מ-3% "סביבת הגירעון בתהליך של ירידה, למעט החריג של 2012 (שבה נרשם גירעון של 3.90%). רמת הגירעונות הייתה נמוכה מהתחזיות הראשוניות" אמרה עבאדי בויאנג'ו. 

במוקד ההתנהלות של עבאדי בויאנג'ו מול כיל עמדה התעקשותה על קיום בוררות בנושא התמלוגים שבמסגרתו שילמה כיל למדינה עד היום 630 מיליון שקל וסכומים נוספים בהיקף כ-200 מיליון שקל צפויים להתקבל כתוצאה מהחלטה נוספת לטובת המדינה שהתקבלה בשנה שעברה. סוגיית הריבית על הסכומים - בהיקף 230 מיליון שקל - טרם הוכרעה. בנוסף העלתה המדינה לכיל את שיעור השתתפותה בקציר המלח ואת גובה התמלוגים על אשלג מ-5% ל-10% - מהלך שהניב לקופת המדינה 133.8 מיליון דולר בין השנים 2010-2015 אך יתבטל ב-2017.

משימתה האחרונה של עבאדי בויאנג'ו בנושא כיל הייתה קביעת מתודולוגיה לשערוך נכסי כיל שעבורם צפויה החברה לקבל פיצוי בתום הזיכיון. עבאדי סיימה את עבודתה בנושא אך העדיפה שלא לפרסמה אלא להשאיר למחליפה רוני חזקיהו להחליט כיצד יפעל בנושא. עם זאת הבהירה עבאדי כי לדעתה יש מקום לערוך מכרז על זכויות הכרייה בים המלח - עם תום הזיכיון הנוכחי ב-2030 - ולא להאריך את הזיכיון לעידן עופר.

במסיבת העיתונאים היום גילתה עבאדי בויאנג'ו כי יש גורמים בממשלה הסבורים כי זכות הסירוב שיש לכיל מונעת את פרסום המכרז:"למדינת ישראל יש 13 שנה ל-2030 למכרז שיהיה מתוכנן היטב וימקסם את הזכויות בנכסים. אני שמעתי בימים האחרונים על תפיסה שאם יש (לכיל) זכות סירוב אי אפשר לעשות מכרז - זו תפיסה חדשנית ששמעתי בממשלה, ואני אומרת את זה כמובן בסרקזם. הסקטור הפרטי מלא בזכויות סירוב ראשונות ובאנשים שמצליחים למקסם את הזכויות שלהם בנכסים.

"כריית האשלג מים המלח היא עסק מצויין. ים המלח ידוע בתנאי האקלים שמאפשרים לערום את האשלג ולכן לפונקציית הייצור בים המלח יש יתרונות גדולים - וזה מצוין גם בדוחות של כיל".

"בעניין כיל - ברוב הפעמים הייתי בעמדת מיעוט. בוועדת ששינסקי 2, סברתי שהוויתור על הגדלת התמלוגים יקטין את חלק המדינה (GT) ואכן אנחנו צופים שברמות הנוכחיות של מחיר האשלג, ה-GT יהיה יותר נמוך מכפי שצפינו".    

ביחסים מול מערכת הביטחון פעלה עבאדי-בויאנג'ו לחיזוק מעמד חשבות האוצר במשרד הביטחון ובתקופתה מונו לראשונה חשבים למשטרה, למוסד ולשלושה גופים ביטחוניים קטנים יותר - ובכך הושלמה פריסת חשבים בכל גופי מערכת הביטחון.

עבאדי בויאנג'ו הייתה מעורבת מאד במהלכים המרכזיים בין האוצר למשרד הביטחון שלחלקם סיפקה תמיכה מקצועית בנתונים. המדובר בין היתר בהסכם כחלון-יעלון, וועדת לוקר, העברת מחנות צה"ל לנגב, הסכמי הסיוע מארה"ב, רכישת מטוסי חמקן (F-35) ומטוסי האימון לצה"ל וספינות המים הכלכליים. "יש לנו היום יכולת חיזוי של הוצאות מערכת הביטחון שעוזרות לנו בחיזוי יעדי הגירעון". אמרה עבאדי בויאנג'ו. 

ענף אחד בולט שבו הורגשה ירידה בפעילות בתקופתה של עבאדי בויאנג'ו היה בתחום מכרזי השיתוף סקטור פרטי-ציבורי (PPP). הענף סבל פגיעה תדמיתית קשה בעקבות החלטת החשכ"ל לבטל את הסכמי הזכיינות עם הזוכים במכרזי ה- PPP להקמת הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן ומכרז ההקמה של כביש 531. בפרויקט הרכבת הקלה בירושלים התקשתה עבאדי בויאנג'ו להגיע להסכם עם זכיינית ההקמה חברת סיטיפס - ובעקבות הקשיים במו"מ מתעכבת השלמת הקו האדום לבית החולים הדסה עין כרם ושכונת נוה יעקב. "BOT זה מערכת מתמשכת עם הזכיין. זה כמו חתונה. החתימה על ההסכם זה רק ההתחלה. למדנו והשתפרנו בתחום מערכת היחסית המתמשכת עם הזכיין". עוד לא סגרנו. לחשב הכללי יש אתגר עצום עם קריית בן-גוריון החדשה "לא הצלחנו בתחום מעבר משרדי הממשלה לירושלים, גם בגלל שמשרדי הממשלה לא רוצים את זה  - זה בהחלט אתגר לשנים הבאות".

בתחום הפנסיוני ביצעה עבאדי בויאנג'ו לראשונה אומדן של עלות סבסוד האג"ח הייעודיות למדינה והתקדמה (אך לא סיימה) בהליך רישום נכסי המדינה. בדוחות הכספיים של המדינה שהיא פרסמה נחשפו לראשונה נתונים על עלויות העתק של הפנסיה התקציבית בשנים הקרובות (מעל 700 מיליארד שקל באומדן האחרון) ונתונים על הגמלה הממוצעת שמקבלים עובדי המדינה במגזרים השונים.

בתחום עידוד הייצוא העלתה עבאדי-בויאנג'ו את ערבויות המדינה לביטוח סיכוני סחר חוץ ל-1.26% תוצר והגדילה את כתב הערבות של אשרא מ-1 ל-3.5 מיליארד דולר. בתחום הסיוע לעסקים קטנים הוקמו שתי קרנות למתן הלוואות בערבות מדינה לעסקים קטנים שבהן שותים הבנקים וגופים מוסדיים. 

בתחום החילוצים (lender of last resort) סיפקה החשכ"לית סיוע בהיקף 11 מיליארד שקל לחברת החשמל כשזו עמדה לפשוט רגל בגלל הפסקת הזרמת הגז ממצרים, תכנית הבראה לבית חולים הדסה וכן סיוע לערוץ 10.

החשב הכללי (treasurer) הוא האחראי על כספי המדינה ומנהל נכסי המדינה. במהלך הקדנציה הצטמצם אגף החשב הכללי והוא מונה 300 עובדים שאחראים על 1,500 עובדים בחשבויות משרדי הממשלה. לצד החשבת הכללית פועלים כיום 10 סגנים לעומת 12 בתחילת הקדנציה של עבאדי בויאנג'ו.

"ראש הממשלה הוא ראש הממשלה 24/7 - גם כשהוא יושב בביתו"

"פעלתי בצורה מדודה, סבירה ותוך הסתכלות גם על האספקט של העין הציבורית בהחלטות שהועברו לשיקול דעתי בנושא הוצאות בית ראש הממשלה" כך אמרה עבאדי בויאנג'ו בתשובה לשאלה לגבי הפקעת הסמכויות לאישור הוצאות במשרד רה"מ מהיועמ"ש של המשרד, עו"ד שלומית ברנע פרגו. הסמכויות הללו הועברו לעבאדי בויאנג'ו. "מרבית השאלות טופלו על-ידי חשבות משרד ראש הממשלה ועל-ידי הסגן שלי לעניינים מנהליים. אבל אכן עלו אליי מספר סוגיות בתחום הזה.

"בכל הסוגיות שעלו אלי החלטתי על בסיס המערכת המשפטית וההוראות המשפטיות שהיו, ובכל מקום שהפעלתי שיקול דעת עשיתי את זה בצורה מדודה, סבירה ותוך הסתכלות גם באספקט של העין הציבורית. אי אפשר לדבר על הוצאות בית ראש הממשלה מבלי להתייחס למערכת הנורמטיבית החוקית - ההחלטה על זכויות שרים וראש הממשלה של וועדת הכספים של הכנסת. ההחלטה הזו מנוסחת בצורה מאד כללית שאיננה נותנת מענה לשאלות שעומדות על הפרק". 

עבאדי בויאנג'ו הוסיפה כי "בשנת 2009 נעשה ניסיון באמצעות נוהל - שאושר על-ידי היועץ המשפטי לממשלה שטיפל בסוגיות של בית ראש הממשלה - ואני אומרת לכם היום גם הנוהל הזה איננו מתאים לחיי המציאות. אני סבורה שוועדת הכספים של הכנסת הייתה צריכה לתת הגדרות הרבה הרבה יותר מפורטות על המערך הזה של הקו בין הפרטי לציבורי. הקו בין הפרטי לציבורי מאד מורכב כי ראש הממשלה הוא ראש ממשלה 24/7 - גם כשהוא יושב בביתו הפרטי, הוא מקבל בטלפון אדום שיחות והוא מחליט החלטות מדינתיות.

"אני חושבת שהמערך הנורמטיבי של החלטות וועדת הכספים איננו מספיק והתוצאה, שהייתה תוצאה לא טובה בעיני, היא ששני פקידי ממשלה - היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה וחשב משרד ראש הממשלה - נשארו עומדים מול ההחלטות לבד. אני לא חושבת שזה סביר ששני הפקידים האלה היו צריכים לקבל החלטות לגופו של ראש הממשלה. אני חושבת שהדבר הזה היה צריך לחזור למקור הסמכות שהיא וועדת הכספים של הכנסת והיא הייתה צריכה לתת הנחיות הרבה יותר מדויקות.

עבאדי בויאנג'ו סיכמה את תשובתה באומרה כי הבעיה רחבה בהרבה ממקרה רה"מ, וציינה כי קיבלה החלטות לגבי שרים נוספים ונשיא המדינה (שמעונו הוא גם רכוש מדינה). לפי עבאדי בויאנג'ו, הקו הזה צריך להיות ברור לגבי הרבה נשאי משרה שלטונית.

"אפילו האש"ל שמקבלים שרים בנסיעות לחו"ל לפי חוק זכויות שרים יותר נמוך ממה שאנחנו נותנים לעובדי מדינה. כל המערך הזה ארכאי ואיננו מתאים למציאות".

מערכי הבקרה על חברות התשתיות אינן אפקטיביים

סמנכ"לי הכספים והיועצים המשפטיים בחברות הממשלתיות צריכים להיות עובדי מדינה שימונו על-ידי החשב הכללי והיועץ המשפטי לממשלה, כך אמרה עבאדי בויאנג'ו. החשכ"לית אמרה כי הציעה בעבר הצעה ברוח זו אך הצעתה לא התקבלה בשל התנגדות אגף התקציבים ורשות החברות הממשלתיות באוצר אך לדבריה יש מקום לחשוב מחדש על המלצתה. "אני מדברת אחרי זמן ממושך שהייתי חשבת כללית. בהתחלה חשבתי שצריך יותר מערכי בקרה אבל יצירת מערכי בקרה היא לא תחליף לאדם שיושב בשטח".  

"חברות התשתית העסיקו אותנו המון באגף החשב הכללי. מבחינת תקציב המדינה נת"ע, נתיבי איילון, נתיבי ישראל, מוריה, רכבת ישראל - הן כמעט 17 מיליארד שקל, כמעט כל ה"טייס" של משרד התחבורה. לממשל התאגידי יש חשיבות מרכזית כי הן מוציאות את התקציב במקום המדינה. אנחנו היום במערכי בקרה של חברת התשתית עצמה ואחרי זה של משרד התחבורה וחשבות משרד התחבורה. זה גורם לכך שאנחנו משלמים את התשלומים לספקים של החברות האלה אחרי פרק זמן מאוד ארוך ועדיין אני חושבת שכל מערכי הבקרה מעל חברות התשתית לא מספיק אפקטיביים.

לפני שנה הוצאתי מכתב לאחד המשנים ליועץ המשפטי לממשלה אגב אירועי ישראל ביתנו. נקטתי בשיטה שונה וחדשנית וסברתי ששומרי הסף בתוך חברות התשתית צריכים להיות עובדי מדינה. שהיועץ המשפטי של חברות התשתית צריך להיות איש שממנה היועץ המשפטי לממשלה וסמנכ"ל הכספים של חברת התשתית צריך להיות ממונה על-ידי החשב הכללי באוצר. אל תשכחו שיש אצלנו רוטציה בניהול כסף - אחרי 3 עד 5 שנים החשב מתחלף בתפקידו. הרוטציה בניהול כסף היא דבר דרמטי בשמירה על ניקיון כפיים ושלטון החוק.

"יש כאלה שראו את זה כאילו אנחנו מנסים להשתלט...כשיושב איש שהוא עובד מדינה ומוציא את הכסף - אז לא צריך את כל מערכי הבקרה עליו כי הוא מוציא את זה כמו חשב שלנו במשרד הביטחון. יש כאלה שאמרו לי שזה חברות עצמאיות ואנחנו מתערבים בניהול שלה - לזה אפשר למצוא פתרונות כמו שסמנכ"ל הכספים ימונה בהסכמת החשב הכללי או כמו שאנחנו עשינו במשטרה.

"לדרישה הזו הייתה תמיכה בלתי מסויגת של משטרת ישראל, אבל עמדתי לא התקבלה בדיון על זה במשרד המשפטים גם בגלל התנגדות גורמים בתוך האוצר כמו אגף תקציבים ורשות החברות שחשבו שזה מרחיק לכת. אני חושב שהרעיון הזה לא מרחיק לכת, הוא יוצא מהקופסה הוא כן מתמודד עם בעיית הבקרות האדירה שלנו. אני חושבת שהפרשייה האחרונה בנתיבי ישראל מחייב כן לחשוב". 

בהמשך להחלטתה לצמצם את נציגות החשב הכללי בניו-יורק נשאלה עבאדי בויאנג'ו האם יש מקום לצמצם משלחות של משרדי ממשלה נוספים: "אני חושבת שנתנו דוגמה. לא ביטלנו את המשלחת אלא צמצמנו אותה. זה היה תהליך שנמשך שנתיים שלוש ולא התרחש מעכשיו לעכשיו. בעבודה נכונה אפשר לצמצם משלחות ואני בהחלט חושבת שמשרדים אחרים צריכים להרים את הנטל. המשלחות הארכאיות לא מתאימות לעולם שלנו. המון דברים ניתן לעשות גם בצורה של שיחות וידאו. אני חושבת שצריך להשאיר רגליים ויחידות קדמיות בחו"ל אבל צריך להתאים אותן למבנה החדש של העולם".