קזינו סולארי חדש: מהימור על הקרקע להימור על מקום ברשת

בעוד כחודש עומד לצאת המכרז הראשון לבניית שדות סולאריים המחוברים לרשת החלוקה, והמתח בענף גובר. חברת EDF-EN ישראל, הסניף הישראלי של זרוע האנרגיות המתחדשות בחברת החשמל הצרפתית, הגישה בשבוע שעבר עתירה לבג"ץ, בטענה כי האסדרה החדשה של רשות החשמל, הקובעת כי רישיונות מותנים קיימים לשדות סולאריים פקעו, מפלה אותה.

אסדרת רשות החשמל, שפורסמה בסוף דצמבר, קובעת סדרה של 6 מכרזים בשנתיים הקרובות, מהם ארבעה לרשת החלוקה ושניים לרשת ההולכה. בכל מכרזי רשת החלוקה מתמודדות החברות על 150-300 מגה-ואט, בעוד שמכרזי רשת ההולכה הם להספק של 100-250 מגה-ואט. לוח הזמנים להקמת שדות לרשת החלוקה הוא 18 חודשים מיום הזכייה, לעומת 36 חודשים בפרויקטים לרשת ההולכה.

מטרת רשות החשמל היא לבנות שדות בהיקף כולל של כ-1,000 מגה-ואט עד שנת 2020, ובנוסף 300 מגה-ואט במתקנים קטנים לייצור חשמל במנגנון מונה נטו, שמאפשרים הן צריכה עצמית והן מכירה לרשת. על-פי השימוע שפורסם לאסדרה, היקף כולל זה של 1,300 מגה-ואט, יאפשר לעמוד ביעד של 10% חשמל ממקורות מתחדשים בסוף העשור.

ביטול הרישיונות המותנים במסגרת האסדרה מלווה בביטול תיקי החיבור לרשת החשמל. תיקי החיבור מהווים הבטחה למקום על רשת החשמל, מקום שהוא המשאב שנמצא במחסור הגדול ביותר בקרב יצרני החשמל הפרטיים.

כך, למשל, שלושת הרישיונות המותנים שמחזיקה EDF-EN לרשת החלוקה, ששמירתם עומדת בלב העתירה, הם לשני שדות של 8 מגה-ואט ושדה אחד של 4.8 מגה-ואט. זאת למרות שהחברה ביקשה להקים 3 שדות של 12 מגה-ואט כל אחד. הסיבה להקטנת השדות הייתה עומס רב על הרשת בעוטף עזה, שם מתוכננים השדות.

החברות הוותיקות נקלעו לעמדת נחיתות

ברשות החשמל מודעים לבעיית המקום על הרשת, ואף מגדירים אותה כבעיה הגדולה ביותר של התפתחות שוק ייצור החשמל הפרטי. בהתאם לכך, הטיפול בעיבוי רשת החשמל הוא מהמשימות החשובות ביותר שבהן עוסקת הרשות בימים אלה. עם זאת, מבהירים שם, המקום הקיים ברשת, בעיקר באזור צפון הנגב, בו מוקמים רוב הפרויקטים, מספיק לפחות לשניים-שלושה המכרזים הראשונים.

ברשות החשמל טוענים כי חברות כמו ערבה משקים פרטנרס ושיכון ובינוי נהגו נכון, בניגוד ל-EDF, משום שפנו כבר לאחר פרסום השימוע לאסדרה באוקטובר לחברת החשמל, וביקשו לאשרר את סקרי ההיתכנות שלהן. אלא שזה תיאור חלקי בלבד של המציאות. שתי החברות אכן פנו באותו מועד לחברת החשמל, אך נענו שהחברה אינה עוסקת באותו שלב באשרור סקרים.

בעקבות קביעת האסדרה בדצמבר על ביטול הרישיונות פנו שוב החברות לחברת החשמל, בבקשה לבצע סקרי היתכנות חדשים. חברת החשמל הבהירה להן כי בקשתן תביא לביטול מיידי של תיקי החיבור שלהן. בשונה מ-EDF, שביטול התיקים שלה יבוצע רק אם בג"ץ יאשר זאת, הסכימו שתי החברות למהלך. אלא שהשלמת סקר היתכנות, המהווה תנאי לפתיחת תיק חיבור, עשויה לארוך חודש וחצי ויותר, ולהציב את החברות בעמדת נחיתות במועד הכרזת הזוכים.

על-פי לוח הזמנים הנוכחי, המתחרות במכרז יגישו את הצעותיהן ב-28 בחודש זה, ושבוע לאחר מכן עשויה רשות החשמל להכריז על הזוכות. אם ערבה ושיכון ובינוי לא ישיגו עד אז את סקרי ההיתכנות, עשויות המתחרות, שהגישו בקשות במהלך חצי השנה האחרונה, להיות בעמדה טובה יותר לקבל תיקי חיבור. חברת החשמל כבר הבהירה כי תנהל תיעוד של הבקשות המופנות אליה, וכי תעדיף את מי שיבקש ראשון את תיק החיבור.

בחברת החשמל אומרים כי מתבצעת היערכות מיוחדת לקראת המכרז, הכוללת הקמת צוות ייעודי, במטרה לבצע סקרי היתכנות במהירות רבה יותר מ-45 ימי העבודה הנהוגים. אם היערכות זאת אכן תמלא את ייעודה, ייתכן שהבעיה תיפתר. גם ברשות החשמל יש קשב לסוגיה, ולא יהיה מופרך להניח כי הרשות תעשה מאמץ להימנע מהכרזה על הזוכים במכרזים לפני שבעלות הרישיונות המותנים מחזיקות בידיהן סקרי היתכנות חדשים.

אלא שגם זה לא בהכרח יספיק, משום שמצב הרשת הופך את הסיכון במכרז לגבוה במיוחד. בכירים בחברות הסולאריות נהגו לומר בעבר בסרקאזם כי מנגנון ההתחרות על מחירי הקרקע בפרויקטים - שהביא למחירים של 200 אלף שקל לדונם - הופך את הענף לכזה המתנהל כקזינו. את הקזינו הזה סגרה רשות החשמל, באמצעות קיבוע מחירי קרקע של 16, 20 ו-25 אלף שקל לדונם בשדות סולאריים, אך במקביל נפתח קזינו חדש.

גם ברשות החשמל מודים: המכרז עלול להיכשל

הקזינו החדש הוא על המקום ברשת, ובעלת המילה האחרונה בו תהיה חברת החשמל. לחברת החשמל יש הסמכות להחליט על זהות החברות שיקבלו תיקי חיבור במקרה של תחרות על אותו מקטע. זאת משום שלמרות התחייבות החברה להתחשב במועדי הגשת המסמכים המחייבים - אחד התנאים לתיק חיבור הוא היתר בנייה בתוקף - היא יכולה להתחשב גם בפרמטרים מקצועיים, כמו מרחק השדה מקו החלוקה או מתחנת השנאה.

מכיוון שרוב גדול מאוד מהפרויקטים נבנה בצפון הנגב ונפת באר שבע, איזור שבו מצוקת מקום גדולה במיוחד על רשת החלוקה, יכול להיווצר מצב שעשרה יזמים שזכו במכרז רשות החשמל יתחרו על מקום ברשת שמספיק רק לשניים מהם. במקרה כזה, שמונה היזמים שלא יקבלו תיק חיבור ייאלצו לנדוד בחיפוש אחר מקום מתאים, או לבחור בהפסד הערבויות בתום 18 החודשים המוקצבים להקמת הפרויקט, בהיקף של 300 אלף שקל למגה-ואט.

ברשות החשמל מודים כי אכן קיים תסריט בעל סבירות נמוכה שבו המכרז ייכשל בשל חשש של גורמים להיכנס בגלל היעדר המקום ברשת, אך מוכנים להשלים עם כך כדי לייצר ודאות רגולטורית ארוכת טווח, ובהתבסס על היכולת להגיע ל-1,000 מגה-ואט במכרזים הבאים. לשאלה מדוע לא לתת בשלב הראשון עדיפות לפרויקטים המוכנים, שיכולים להתחבר לרשת בתוך פחות משנה, אומרים ברשות שאכן הייתה התלבטות בנושא.

ההחלטה להימנע מכך מנומקת בשלוש סיבות עיקריות: העדפת אסדרה מסודרת לטווח הארוך על פני פתרונות לטווח הקצר; הבטחת השוויון בין המתמודדים, כדי להימנע מהסתבכויות, עתירות לבג"ץ ועיכובים ארוכים; וחשש שמספר קטן של מתמודדים יביא למחירי חשמל גבוהים.

טענת השוויון היא הבעייתית ביותר מבין שלוש הטענות, אף שגם סוגיית הפתרון לטווח הקצר יכולה להיפתר בקלות באמצעות הכלי המקובל של הוראת מעבר, ודאי לאור האינטרס הציבורי - הנתמך בהחלטות ממשלה - בהקמת שדות סולאריים במהירות. ב-EDF טוענים כי הנפנוף בשוויון לכאורה כסיבה לביטול הרישיונות אינו אמין, משום שנקיטת קו כזה צריכה לחייב גם ביטול של כל התב"עות לשדות סולאריים, שהושגו כולן בזכות רישיונות מותנים שפקעו.

על-פי ההערכה, ישנן כיום תב"עות לכ-200 מגה-ואט של שדות סולאריים לרשת החלוקה, ועוד 300 מגה-ואט לרשת ההולכה - כמעט כולן בבעלות יישובים חקלאיים הקשורים בחוזים עם חברות החשמל הסולארי. כל מגה-ואט מצריך שטח של כ-13 דונם בממוצע, כך שהתב"עות המוכנות לרשת החלוקה מתפרשות על כ-2,600 דונם.

כל התב"עות הללו הושגו בזכות רישיונות מותנים שפקעו - לא ניתן לקבלן ללא רישיון - כלומר חוזים לשימוש בהן מקנים לבעליהם יתרון גדול כבר במכרז הראשון. שחקן שינסה להקים שדה ב-18 חודשים, כולל הוצאת תב"ע מאפס, נדון לכישלון מראש ולהפסד הערבויות שהפקיד, כך שההתמודדות במכרז הקרוב היא בין השאר על התב"עות הללו. שחקנים חדשים שייכנסו לשוק צפויים לפעול נמרצות להשגת חוזים עם יישובים אטרקטיביים, על חשבון חברות אחרות.

EDF אינה מציעה באמת לבטל את התב"עות, משום שהיא עצמה שימרה במשך שנים חוזים עם יישובים רבים ושילמה להם על כך כספים רבים. לצד EDF מחזיקות גם ערבה משקים פרטנרס בתב"עות וכן שיכון ובינוי. שלוש החברות השקיעו בחמש השנים האחרונות כ-20 מיליון שקל במצטבר בשימור הרישיונות המותנים שלהן, כולל התב"עות.

לצידן מתבלטת אנרג'יקס הבורסאית, המחזיקה תב"עות מוכנות לשדות סולאריים בהיקף של כ-200 מגה-ואט, מהם קצת פחות מ-100 מגה-ואט לרשת החלוקה. אנרג'יקס לא תוכל להשתמש בכל התב"עות שיש בידיה במכרז הקרוב, משום שכל חברה יכולה לזכות בלא יותר מ-70 מגה-ואט. מצד שני, יש לה יתרון גדול על המתחרות הגדולות האחרות, משום שבניגוד אליהן היא ידעה שעליה להגיש בקשות לסקרי היתכנות כבר לפני חודשים רבים.

ברשות היו מעדיפים תביעת נזיקין

גורמים ברשות ובענף הסולארי מביעים כעס על עתירת EDF, מחשש שהיא תגרום לעיכוב נוסף של תחום החשמל הסולארי, שגורם בתחום מגדיר כ"מכת מוות" שתגרור פיטורי עובדים. הסנטימנט השלילי הזה עשוי להיות הסיבה לכך ששיכון ובינוי וערבה משקים פרטנרס, הרואות עין בעין את המציאות עם EDF, ושמחות שהיא נשכבת בשבילן על הגדר, אינן ממהרות להצטרף לעתירתה.

טענת EDF בעתירה היא כי אין לבטל את תיקי החיבור שלה, משום שרשות החשמל עצמה ניהלה רשימת המתנה לקבלת אישורים תעריפיים, ויותר מכך - לא טרחה להחזיר לה ערבויות של עשרות אלפי דולרים לכל פרויקט כפי שהיה נדרש אם אכן הרישיונות כבר "פקעו", בלשון עבר, כפי שנכתב באסדרה.

ברשות טוענים, מנגד, כי הרישיונות המותנים, מתוקף אסדרה מתחילת העשור, פקעו משום שמועד הסגירה הפיננסית הקבוע בהם חלף מבלי שהוארך. ברשות לא מקבלים את טענת EDF על אחריותה ליצירת מצג שווא של רישיונות מותנים פעילים, ואומרים כי אפילו אם יתברר שאכן יש לחברות זכויות, הפתרון הראוי הוא תביעת פיצויים על ההשקעות שירדו לטמיון, ולא העדפה לטובתן.

ביום חמישי השבוע צריכה להגיש המדינה את תגובתה לעתירה. בשבוע הבא כנראה יתקיים דיון ראשון, ובג"ץ אמר כבר כי יש להיערך לאפשרות של עיכוב מסוים במכרז. למרות ההחמצה שבעיכוב נוסף בפיתוח הענף הסולארי, קשה שלא להתרשם מהטיעונים של החברות, שבמשך שנים הקפידו על קוצו של יו"ד כדי לשמר את הרישיונות שלהן, תוך הוצאת כספים רבים. ברשות החשמל מביעים ביטחון מלא שהעתירה תידחה על הסף, אך כלל לא בטוח שבג"ץ יתעלם מהטענות החזקות המוצגות בה.