למה מינהל התכנון לא מצליח לפתור את משבר הדיור?

שוק הנדל"ן ממתין למינוי קבוע של ראש מינהל התכנון, אחד התפקידים הקשים ביותר במגזר הציבורי - תפקיד שנדרש לאזן בין הרצון והצורך לקדם אסטרטגיה לאומית מרחבית למדינת ישראל, לבין הצורך לתת מענה מיידי, שלא נאמר כיבוי שריפות, לסוגיות פוליטיות, כלכליות, חברתיות וסביבתיות.

ראשת מינהל התכנון הקודמת, בינת שוורץ, קנתה לעצמה חברים ומעריצים במערכת הציבורית, אך גם לא מעט אויבים, בעיקר בצד הירוק והחברתי. בדומה לתופעת הדה-קונסטרוקטביזם באמנות ובאדריכלות, שוורץ שאפה לפרק את הישויות הקיימות ולהרכיבן מחדש. מינהל התכנון בתקופתה שבר את כל הכלים (או לפחות ניסה), וכל דבר שהיה טאבו עבר ניעור, נבדק, פורק והוחזר (או הושמד).

התוצאות בשטח היו ברורות: שילוש של כמות התוכניות למגורים מאז כניסתה לתפקיד; האחדת תוכניות מתאר ארציות לתמ"א 1, תוכנית מתאר אחודה (שאמורה להתאשר השנה); יצירת מסלול עוקף ועדות מקומיות ומחוזיות על מנת לאשר תוכניות מתאריות לדיור; מהפכה בנוגע לרישוי ובנייה, תהליך שהחל עוד בידי קודמיה בתפקיד והואץ (ובעיקר אושר) בכהונתה; ובעיקר, פתיחת המון סימני שאלה לגבי תובנות ועובדות מרחביות ותכנוניות שהתרגלנו אליהן לפניה.

אבל אם הכול טוב ופשוט, למה הכול כל-כך קשה ובעייתי? נוסף למשבר הדיור (קיים?) והעלייה במחירי הדיור (עובדה), ישנם עדיין חמישה אתגרים מרכזיים הניצבים בפני מינהל התכנון ותוקעים את ענף הנדל"ן. חלקם חדשים, וחלקם נוצרו ו/או חודדו לאור המדיניות וסדרי העדיפויות בתקופתה של שוורץ.

על הנייר או על הקרקע

1. הפער הגדול מדי בין יחידות דיור על הנייר ליחידות דיור בפועל

אי-אפשר להסתיר את הפער הבעייתי בין ההצלחה בכמות יחידות דיור המתוכננות על הנייר לבין הדירות שנבנות בפועל. ב-2015 הוחל בבנייתן של כ-47,750 דירות (עלייה של 3.9%), הסתיימה בנייתן של 43,400 בלבד (ירידה של 2.8%) - זאת, לעומת 99,514 יח"ד שאושרו תכנונית.

בשנת 2014 הוחל בבנייתן של כ-43,620 יח"ד (ירידה של 7.9%), הסתיימה בנייתן של כ-44,810 דירות (עלייה של 5%) - זאת, לעומת 63,467 שאושרו תכנונית.

גם אם נאמר שתוכניות שמאושרות הופכות למבנים רק לאחר שלוש שנים, בפועל הפער בין אישור תכנוני לביצוע הוא עצום, והעובדות מדברות בעד עצמן. לעומת גידול של 300,902 ביחידות הדיור המאושרות בשנים 2012-2015 (ממוצע שנתי של 75,225 יח"ד, לעומת 32,462 יח"ד מאושרות בשנת 2011, עלייה ממוצעת של 230%), כמות יחידות הדיור שבנייתן הסתיימה באותן שנים עמדה על 167,580 - ממוצע שנתי של 41,895 יח"ד (לעומת 33,920 בשנת 2011, עלייה של 123% בלבד).

חלק מהפער נובע מהכשרתה של שוורץ כמתכננת ערים ללא ניסיון קודם ברישוי ובנייה, לעומת קודמיה בתפקיד שהכירו הן את נושאי הרישוי והן את נושאי התכנון, ולכן אצלם לא היה כמעט פער בין יחידות דיור מאושרות לביצוע בפועל.

ראש מינהל התכנון אחראי לכאורה על הספינה התכנונית והוא לא המתכנן והמוצא לפועל. אבל הלכה למעשה, הנטייה לפעול לקידום מלאי תכנוני ולא לרישוי ובנייה בפועל, קשורה לעובדה שבמטה מינהל התכנון יש רק קומץ אדריכלים בעלי ניסיון מהותי ברישוי ובנייה מהמגזר הפרטי- ואף אחד מסגניה של בינת (או בינת עצמה) לא שונה מכך בהרבה. לכן, אחת המטלות המרכזיות של הבא בתור כראש מינהל התכנון, היא להוסיף לכותרת של ראש מינהל התכנון - גם את המילה "והבנייה", ולפעול גם לקידום הבנייה בפועל ולא רק לקידום תוכניות על הנייר.

2. שינוי מאפייני התכנון המתארי, ללא שינוי מהותי ברגולציה

אחד הצעדים הראשונים של שוורץ היה לפעול לביטול תמ"א 35 (תוכנית המתאר הארצית) וריבוי תוכניות המתאר השונות, תוך ריכוז הסטטוטוריקה לתוכנית מתארית אחת - תמ"א 1. הדיונים התחילו ב-2011, ובמקביל בוטלו ההיערכויות לתוכניות חשובות כמו תוכנית המתאר לתת הקרקע.

שש שנים מאוחר יותר, אמנם המערכת קרובה לאישור התוכנית, אבל היא עוסקת במעט מדי נושאים (תשתיות ושטחים פתוחים בלבד) ומנסה למצוא פתרון קסם לסרבול ולכפילות התכנונית. בשטח, עדיין יש ברשויות המקומיות יותר מדי תוכניות שאינן מבוטלות והיתר בנייה צריך להתאים לתוכנית מפורטת, לתוכנית מתארית מקומית, לתוכנית מחוזית ולתוכנית ארצית, נוסף לאין ספור אישורים בסביבות חקלאיות, ימיות ועוד.

מינהל התכנון מוכרח לייצר במהרה היגיון תכנוני ורגולטורי ברור, גמיש ומותאם. לרבות פישוט התוכניות המתאריות ומניעת כפילות בשטח ו/או בנושאים בין תוכניות; ביטול תוכניות מתאר ארציות שמאפשרות לגבור על תוכניות מקומיות ולהוציא בגינן היתרי בנייה, דוגמת תמ"א 38, ולחתור למדיניות לאומית מנחה (כמו שמקובל בכל העולם) במקום תוכנית מתאר ארצית שאינה מותאמת לשטח הקובעת עובדות ונזקים עירוניים; בניית מערכת רגולטורית מותאמת וכוללת (תכנון מתארי, מפורט ורישוי) להתחדשות עירונית, תפקיד שהיה אמור להיות באחריות הרשות להתחדשות עירונית שלא קמה.

שינוי הרגולציה, שהיווה דגל במהלך כהונתה של שוורץ, היכה הרבה גלים, אבל בפועל למעט תהליכי הפירוק, לא בוצעו ההרכבות מחדש עד הסוף. ראש מינהל התכנון הבא מוכרח להתמודד עם הצורך לייצר חיבור בין הרישוי לתכנון, ובעיקר לייצר ודאות ובהירות, המותאמות ומתואמות בין כלל רמות התכנון והבנייה בישראל. תוכנית מתאר ארצית אחודה זה רעיון חשוב, אבל הוא חייב להיות המערך המרכזי ולא רק עוד סוג של פתרון תכנוני.

3. אובדן האמון בין השלטון המקומי למרכזי

בתחילת דרכה קראה שוורץ לביטול מוקדי הכוח המחוזיים ומתן עצמאות לרשויות המקומיות. בפועל, יד אחת נתנה לרשויות המקומיות סל סמכויות על מנת שיהיו עצמאיות, ויד שנייה נטלה מהן סמכויות באמצעות הוותמ"לים וסד לחצים אין סופי של מטה הדיור על רשויות לאשר עוד ועוד תוכניות.

משבר האמון בין הרשויות המקומיות לממשלה, וקרבות כיפוף הידיים הפומבי בין מטה הדיור, המחוזות והשלטון המקומי, חייב להיפסק. אחד המקרים הבולטים הוא פינוי מחנה סירקין ליד פתח תקווה, סאגה בלי נגמרת של הצהרות בין הצדדים וזריקת מספרים בנוגע לכמות יחידות הדיור הפוטנציאליות במקום.

הבעיה גדלה עשרות מונים ברשויות הקטנות יותר, שאין להן יכולת להתמודד מול התותחים הכבדים של מטה הדיור. במקרים רבים נפרץ מחסום הבושה של הדיון המקצועי והמשא ומתן הוא רק על תקציב ולא על ערכים - תאשר יחידות ותקבל כסף (בהסכמי גג וכדומה). כל זה הועצם כאשר משרד הפנים, האמא של העיריות, נותר מחוץ לדיון עם העברת מינהל התכנון ממנו למשרד האוצר.

קובעי המדיניות צריכים להפנים שהסכמי הגג הם רק קצה של פירמידת הכאוס. הרעיון של העברת תקציבים לרשויות מקומיות על מנת שאלו יסכימו לאישור תוכניות של אלפי יחידות דיור הוא רעיון נפלא, אבל לא רלבנטי. מדינת ישראל איננה סין, שבה ברור וידוע מי יאכלס את יחידות הדיור ומתי יבנו את כלל המבנים.

תקציב ישיר לרשויות, והעברת האחריות לרשויות עצמן ליישום התוכניות, מכניסים את הרשויות לבור - תקציבי, פוליטי וניהולי. מעמסה אדירה על רשויות לא פעם חסרות ניסיון, אי ודאות לגבי זהות הדיירים ואי ודאות לגבי גורמי הביצוע. ממחאת תושבי ראש העין החדשה, שהפגינו לאחרונה נגד ראש העיר בגלל היעדר תשתיות, ניתן לדמיין מה יקרה כשהבנייה שם תסתיים.

בממשלה אומרים שבזמנים קשים יש לנקוט פעולות קשות. לדבריהם, הכפלת הערים הכרחית, אף שהצעדים פוגעים בניהול של מרבית הערים ובמקרים רבים פוגעים בעצמאותן. אבל התוצאה בשטח היא שראשי הרשויות נמצאים בכוננות ספיגה, וככל שהזמן יחלוף והסכמי הגג יתקדמו (עד כה מרביתם לא מומשו בפועל) המשילות של ראשי הערים ואיכות השירות לתושבים תיפגע, ואיתן האמון בין המדינה לרשויות.

ועוד נתון חשוב: בעוד כשנה יחלו באופן רשמי מסעות הבחירות לרשויות הערים (שייערכו באוקטובר 2018). ראש עיר מכהן שיפסיד למתחרה לאור סוגיות של דיור ו/או עומס על תשתיות עירוניות קיימות, יהיה האחרון שיסכים להסכם גג.

4. הפיכת מרחבי הבנייה לשדה קטל

מחדל הבטיחות ותאונות העבודה בענף מתחילים מביזור סמכויות בין משרדי הממשלה. הגדלת כמות יחידות הדיור שתיבנה בשנים הקרובות תגדיל ככל הנראה את הסיכונים ואת מספר ההרוגים, מציאות שכמובן אסור להשלים איתה.

ראש מינהל התכנון הבא, בניגוד לזו שהיתה, לא יוכל להתעלם מהנושא בטענה שזו לא אחריותו, מאחר שהוא הגורם המוביל בקידום מלאי הדיור החדש במדינה. דוח זיילר, דוח היישום הממשלתי ודוחות רבים של מבקר המדינה כילו טונות דיו על הנושא, אבל מכוני בקרה אין, היחידה במשרד העבודה שאחראית על בטיחות באתרי הבנייה נמצאת באופן מתמיד בחסר כוח אדם, והמשרדים מגלגלים אחריות זה על זה.

5. מתכוננים למהפכה

למדינת ישראל אין כלים תכנוניים להתמודד עם ההשתנות של החברה והעיר במאה ה-21. נוכח הצורך לייצר עצמאות אנרגטית ועצמאות בתשתיות למרחבים עירוניים; הצורך להתאים רגולציה גמישה לשינויים תרבותיים, משפחתיים וטכנולוגיים; הדחיפה של הציבור והרשויות למודלים חדשניים של ניהול ובנייה - סביב הגדרות כמו "עיר חכמה", "עיר מכלילה" או "עיר דיגיטלית".

בדומה לעבודה שמבצעים מרבית משרדי הממשלה כיום, גם מינהל התכנון מוכרח להתמודד עם סוגיות התכנון והבנייה במאה ה-21 ולהציע סט כלים תכנוניים או רגולטוריים, אשר בשילוב עם כלים אחרים של השלטון המקומי והאוצר, יאפשרו למדינה לעמוד בקדמת השינוי הגלובלי בנושא. מינהל התכנון נדרש לאפשר לרשויות המקומיות לעבור ממצב "מגיב" למצב "יוזם". העולם נמצא שם כבר שנים לא מועטות, ובישראל אנחנו עדיין בשלבי הגישושים ובעיקר בשלב המבוכה.

*** הכותב אדריכל ומתכנן ערים, לשעבר מנהל אגף בכיר לבנייה במשרד הפנים ומנכ"ל SUITS - אסטרטגיות וטכנולוגיות לעירוניות חכמה.