"בשורה לחוסכים"? למה ממתין האוצר עם האג"ח המיועדות

בינואר 2016 חגג משרד האוצר, בכל יכולת קידום המכירות שלו, את כך ש"צוות בראשות מנכ"ל משרד האוצר ממליץ: פנסיונרים יקבלו הגנה בשיעור של 60% באמצעות אג"ח מיועדות". הרפורמה הזו, שהאוצר עבד עליה עוד קודם, גם הייתה אמורה לפתור בעיה אדירה אחרת שמלווה זה שנים את השוק הפנסיוני, ופוגעת בו, ובעיקר באלה שמתקרבים לגיל פרישה ומחפשים לשפר את מצבם הפיננסי לקראת הימים שבהם יהיו תלויים בקצבת הזקנה. יותר משנה עברה מאז ההכרזה של האוצר, וכלום לא קרה. הבלגאן עדיין חוגג, ומבוגרים רבים נפגעים מהמצב בשוק, בעוד שקרנות הפנסיה החדשות נמנעות מלקבל החלטות בגלל חוסר הבהירות ששורר, ושהאוצר, למרות הצהרותיו, עדיין לא הסיר.

במה מדובר? אז, לפני קצת יותר משנה, פרסם משרד האוצר הודעה חגיגית שלפיה "מנכ"ל משרד האוצר, שי באב"ד, הגיש היום לשר האוצר, משה כחלון, את דוח הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני. המלצת הצוות היא להגדיל את היקף הקצאת האג"ח המיועדות לפנסיונרים, הזקוקים לרמת ודאות גבוהה בקצבה. במקביל, יופחת בהדרגה היקף הקצאת אג"ח המיועדות לחוסכים הצעירים, אשר להם אופק השקעה ארוך יותר.

הצוות ממליץ לשמור על מדיניות הנפקת אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה, אך להקצותן לחוסכים בצורה יעילה יותר". או אז גם הגדיר השר משה כחלון את המהלך כ"רפורמה שתביא בשורה משמעותית לציבור החוסכים לפנסיה בישראל".

כאמור, אין מדובר בהמלצות שנועדו "רק" לשפר את אופן הקצאת האג"ח המיועדות בין החוסכים הצעירים למבוגרים בקרנות הפנסיה - ככלי להפחתת תנודתיות ומקסום התשואה לאורך זמן. מדובר גם בניסיון של האוצר לתת מענה לבעיה אדירה ששוררת בשוק הפנסיה שנים רבות - ושהאוצר התחמק זמן רב מלטפל בה במישרין, בגלל חששו להיתפס בקרב הציבור הרחב כמי שהביא לקיצוץ קצבאות זקנה.

מדובר בתולדה של מצב בעייתי: זה כשמונה שנים שורר כאוס בענף קרנות הפנסיה, אשר נובע מירידת הריבית חסרת הסיכון, שהחלה ב-2008, בעקבות המשבר הפיננסי - ומהניסיונות של הבנקים המרכזיים בעולם לאושש את הכלכלה העולמית, ובמקביל מכך שהרשות המפקחת איננה מבצעת התאמה של הריבית שלפיה עובדים הגופים המוסדיים (הריבית התחשיבית, ששונה מהריבית ששוררת בפועל בשוק, וממה שהיה אמור לשמש לחישוב הקצבה). מצב זה, שבו הריבית במשק נמוכה משמעותית מהריבית שלפיה מחשבות קרנות הפנסיה את הפנסיה המגיעה לעמיתים כשהם יוצאים לגמלאות, גורמת לכך שכל מי שפורש מקרן הפנסיה יוצר בה גירעון.

באוצר מושפעים מחשש לגבי התדמית

הדבר מייצר מחד גיסא בעיה לדור העתיד, ומאידך גיסא אינו מאפשר ניוד של אנשים מבוגרים בין הקרנות, וגם לא גיבוש של הסדרי פרישה או קבלת קצבה על-ידי הפקדת סכום חד-פעמי (בקרנות החדשות הכלליות). דברים אלו פוגעים בתחרות ומייצרים בעיה הולכת ותופחת.

הפתרון של התאמת הריביות התחשיביות למה שנדרש במציאות, היה גורר הפחתה ניכרת בגובה הפנסיה החודשית של הפורשים העתידיים (ביחס למה שהם מקבלים בהינתן הריבית התחשיבית הקיימת - שהאוצר לא שינה עד כה). כאמור, בגלל החששות מהפגיעה התדמיתית ממהלך שכזה (ולהיתפס כמי שהוביל ל"קיצוץ" קצבאות), נמנע משרד האוצר מלקבל החלטה שכזו (גם תחת השר הקודם, יאיר לפיד).

מהלך של קיצוץ הריבית התחשיבית והפחתת קצבת הזקנה אינו הפתרון היחיד, ואכן, לפני יותר משנה וחצי (יולי 2015), פרסמה הממונה על שוק ההון טיוטת חוזר, שעניינה הוראות לניהול קרן פנסיה חדשה. במסגרת הוראה זו ביקשה הממונה לפתור את הבעיה באמצעות מודל שהוא מעין מתן הלוואה לגמלאי המיועד (מה שייצור איזון פנימי הדרגתי, שאמנם יכלול הפחתת קצבה, אך עדינה יותר).

אז דובר על כך שהקרן תחשב את הפער שבין הסכום שעומד לרשות הגמלאי במועד הפרישה, וככל שהעלות האקטוארית של הפנסיה שלו במועד זה תהיה גבוהה יותר עקב הפרש הריביות, סכום זה ינוכה מקצבתו במהלך תוחלת חייו הצפויה, או 20 שנים, המוקדם מביניהם. פתרון זה נבנה מתוך תקווה שעם הזמן תעלה הריבית חזרה, וכך לפחות חלק מאותה "הלוואה" יימחק.

למתווה זה של פנסיה יורדת קמו מתנגדים רבים (בהם גם ההסתדרות) ולאחר דין ודברים עם האוצר סוכם כי הפתרון יהיה בחלוקה מחדש של האג"ח המיועדות המוקצות לקרנות הפנסיה החדשות. מודל זה, שעוגן בצוות פנימי של משרד האוצר ברשות המנכ"ל שי באב"ד, קבע כי באג"ח מיועדות יושקעו 60% מכספי הפנסיונרים, 30% מכספי העמיתים מעל גיל 50, וככל שתישאר הקצאת אג"ח מיועדות - היא תופנה לצעירים יותר. הואיל והריבית על האג"ח המיועדות קבועה וידועה מראש, דבר זה מביא לפתרון הפרש הריביות כאמור, ופותר גם את הבעיה שנובעת כאמור מהריביות הנמוכות ששוררות בעולם בשנים האחרונות.

ושוב, הרגולציה נאלמת ונעלמת

ואולם, על אף שהמלצות צוות זה חגגו כבר שנה (בחודש ינואר השנה), כל שנותר מהן לפי שעה הוא בעיקר תמונה של חברי הצוות עם שר האוצר. באוצר וברשות שוק ההון אומרים שהנושא בעשייה, ושנחכה, ומשהו יקרה. את זה אומרים לנו גם כיום וגם כבר תקופה ניכרת, ובינתיים הצעד היחידי שנעשה הוא פרסום טיוטת תקנות. ושוב - בסוגיה חשובה, האוצר ורשות שוק ההון נעלמים ונאלמים.

אגב, נושא "הריבית התחשיבית" - שלאורך שנים היווה (ומהווה) תפוח אדמה לוהט, משום שאי-פתרון המצב משמעו השתת עלויות עודפות ולא צודקות על כלל החוסכים בקרנות, ופתירתו משמעה קיצוץ בקצבת הזקנה שהפנסיונרים החדשים יקבלו ביחס למה שהיו מקבלים לולא תיקון הבעיה - עלה גם בדוח מבקר המדינה שפורסם בהמשך 2016.

מרשות שוק ההון נמסר בתגובה כי היא "פועלת לקדם את ההסדרה בעניין בהקדם". ממשרד האוצר לא התקבלה תגובה.