הבנייה הבלתי חוקית חצתה מזמן את כל המגזרים והגבולות

בינואר השנה הרסו כוחות משטרה 11 מבנים שנבנו על קרקע חקלאית מחוץ לשטח השיפוט של קלנסאווה, בשרון, 15 בתים באום אל חיראן באזור צומת שוקת בנגב, ואת בתי ההתנחלות עמונה בשומרון. מימין ומשמאל נזעקו: ועדת המעקב של ערביי ישראל ארגנה הפגנות המוניות ודיברה על אפליה, ח"כ בצלאל סמוטריץ' הגדיר את פינוי עמונה "אונס", אך השר לבטחון פנים גלעד ארדן הצהיר שמדובר בסופו של יום באכיפת החוק.

האירועים האחרונים, גם אם הם מתפרשים על-ידי רבים כאקט פוליטי ועוול, הם בבחינת סימן ראשון להתעניינות ציבורית בעניין הבנייה הלא חוקית בארץ, שהיקפה אדיר והוגדרה בעבר לא אחת על-ידי בית המשפט כ"מכת מדינה".

הכותרת "בנייה לא חוקית" כוללת מגוון גדול של עבירות בנייה בקני מידה שונים. הכוונה היא לכל מבנה, חלק ממבנה או תוספת למבנה שנבנו שלא בהתאם לרישיון או להיתר בנייה. גם סגירת מרפסת שלא בהתאם להיתר בנייה, או תוספת מנוע מזגן על חזית המבנה הן בבחינת בנייה בלתי חוקית.

לבנייה הלא חוקית יש השלכות רבות על התכנון הפיזי של היישובים, על המרחב הפתוח וגם על איכות החיים והסביבה. אי אפשר להפריז במשמעות עבירות הבנייה הרבות שמעידות על חולשה שלטונית, הכרה דה-פקטו באי-שוויון בפני החוק ואפילו הפקרות.

אין נתונים, אין מעקב

דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2015, מגלה שאין נתונים מהימנים על התופעה, כי אין דיווח של הרשויות המקומיות. הגורם האחרון שפרסם הערכה רשמית, המבוססת על נתוני משרד הפנים, הוא מבקר המדינה, בשנת 2008. הערכת המבקר היא שרק בשטחים הנמצאים מחוץ לתחומי הרשויות המקומיות והאזוריות, כלומר, בשטחים חקלאיים ושטחי טבע, יש כ-100 אלף מבנים לא חוקיים.

ההערכה של רשות מנהל מקרקעי ישראל ומשרד הפנים היא שבתוך תחומי הקו הכחול של הישובים יש כ-800 אלף עבירות בנייה מסוגים שונים - אולם לא ברור על מה מבוסס אומדן זה. הדוח של מרכז המחקר והמידע מקשר את תופעת הבנייה הלא חוקית לחסמים הקשורים בקידום תוכניות מתאריות: "ההתמשכות של הליכי תכנון איננה רק פגם ברמת השירות הניתן ליזמי התכנון ולדיירים העתידיים אלא פגם מהותי היורד לשורשו של התכנון עצמו... ההיקף הנרחב של עבריינות הבנייה בישראל מקורו גם בהימשכות תהליכי התכנון".

דוח שיצא בתחילת 2016, וסיכם את פעילות הצוות להתמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית בראשות המשנה ליועמ"ש עו"ד ארז קמיניץ, חיבר אף הוא בין שתי התופעות: "את הקשר הישיר שבין תופעת הבנייה הבלתי חוקית למשבר הדיור ניתן ללמוד ממקרים שבהם פונו פלישות של שנים רבות והופסקו שימושים בלתי חוקיים בקרקע, באופן שאפשר מימוש תוכנית למאות ואף אלפי דירות".

מצד שני, כשהמדינה מרבה לדבר על מחסור ב-100 אלף דירות, יש מי שאומר שהמחסור מתמלא (הרי אין פה 100 אלף שישנים על ספסלים) הודות לבנייה הבלתי חוקית - קראוונים במושבים, פיצולי דירות, השכרת מרתפים וכיוצא בזה. כלומר, הבנייה הלא חוקית גם מצננת מעט את משבר הדיור ואת "המחסור" בדירות.

הכרה דה-פקטו בעבירות רבות

עבירות בנייה מסווגות כעבירות מסוג עוון, ולכן תקופת ההתיישנות עליהן על-פי חוק סדר הדין הפלילי היא חמש שנים. הדוחות שפורסמו בשנים האחרונות מגלים שלא רק שאין מדיניות אכיפה ברורה, אלא שיש הכרה דה-פקטו בעבירות רבות.

בתל-אביב הבנייה הלא חוקית נפוצה מאוד. בלבה של שכונת קרית שלום, על ראש הגבעה שמעל "המושבה האיטלקית", יש שאריות שכונת חאפ (שכונה שנבנתה בחטף). בחצרות המבנים של שכונת שפירא מחסנים וסככות ואפילו פרגולות שקורו, חוברו, הורחבו וחלקם משמשים למגורים. מי שמבקר בפארק בגין, במזרח העיר, מופתע לראות שחלק גדול מהדופן הצפונית של הפארק (פאתי השכונות ידידיה, עזרא והארגזים), הוא אסופה של מבנים חצי ארעיים. עבירה פופולרית מאוד, שאי אפשר להבחין בה מבחוץ, היא פיצול דירות ההופך אותן מדירות 3 או 4 חדרים לכוורות של דירות זעירות.

מעיריית תל-אביב-יפו נמסר שבעיר קיים בסיס מידע מסודר לגבי עבירות בנייה, המשמש לצרכים פנימיים ואינו גלוי לציבור. מקורות המידע מגוונים: תצלומי אוויר שנעשים אחת לשבועיים, תלונות שכנים וביקורות יזומות. במצב של עבירות בנייה שהתיישנו, העירייה מתמקדת ב"עבירות מתחדשות" כמו שימוש חורג ואי קיום צו. במקרים שבהם יש אינטרס ציבורי מובהק וכבד משקל, מגישה העירייה בקשה לצו הריסה ללא הרשעה. מהיועץ המשפטי של העירייה נמסר, שב-2016 הוגשו 361 תביעות משפטיות והוצאו 162 צווים וחמישה צווי הריסה מנהליים.

מתכנן ערים בכיר ותיק, שפרש לגימלאות ומעוניין להישאר בעילום שם מבהיר: "רוב העבירות שאנו רואים בעין (סגירת מרפסות, מזגנים בחזית הבניין, פרגולות) הם מקרים שהוגדרו כ'זוטי דברים', כלומר, כאלה שלציבור אין בהם עניין. היתה התנערות מודעת. יש כל כך הרבה עבירות בנייה בכל בניין בעיר והפיקוח היה תמיד בעייתי, כי איכות כוח האדם היתה נמוכה. תביעה משפטית עולה עשרות אלפי שקלים והעירייה אף פעם לא היתה מסוגלת להתמודד עם הנושא".

אודי כרמלי, מנהל מחלקת רישוי ופיקוח במנהל ההנדסה של עיריית תל-אביב-יפו סבור שהמדינה צריכה לתת לעיריות כלים משפטיים וחקיקתיים: "ההגבלה שלנו לצווי הריסה מנהליים שיישומם מהיר, מייצרת מצב שאנחנו פועלים לתפוס את מה שאפשר בגיחות ופענוחים. אנחנו מפעילים חברות חקירה חיצוניות, אך אלה משחקי חתול ועכבר של עבריינים שמנצלים את המצב החוקי הקיים. האבסורד הכי גדול הוא שגם אם הצלחנו להוכיח בנייה לא חוקית, ולפנות, צריך לשמור על השטח. כמו בשטחי מלחמה. המטרה שלהם היא להגיע לבתי משפט שלא תמיד עומדים לצד הרשויות. וזה נאמר בעדינות רבה".

בעיר ירושלים, כמו תמיד, המצב מסובך. האדריכלית אפרת כהן-בר מעמותת "במקום" מבהירה שהיקף הבנייה הלא חוקית בשכונות הערביות של מזרח ירושלים עצום. לדבריה, לאף אחד אין את כל הנתונים כי "הרבה מאוד מבנים עברו מתחת לרדאר".

הדוח "בנייה במלכודת התכנון", שכתבה כהן-בר מלמד שמאז 1967 החלה פעילות אינטנסיבית ל"שמירת המאזן הדמוגרפי", או במילים אחרות, העמקת האחיזה הישראלית במזרח העיר תוך הקפאה של הבנייה הערבית. התוכניות המתאריות (תב"עות) דאגו בעיקר לשימור הנוף, הקצו מעט מדי שטחים לבנייה חדשה וגם אחוזי הבנייה שניתנו נמוכים במיוחד. העובדה שהקרקע במזרח העיר פרטית, ולא אדמת מנהל, גרמה לכך שהתוכניות אינן כוללות הוראות מפורטות, מה שמקשה מאוד על ייזום בנייה.

"בנייה לא חוקית ובנייה לא מורשית"

אין זה מפתיע שמצוקת המגורים במזרח ירושלים אדירה ושהיקפי הבנייה הלא חוקית בעיר גבוהים. נתוני היתרי הבנייה בעיר מדברים בעד עצמם: בשנים 2005-2010 ניתנו בירושלים כולה היתרים ל-11,603 יחידות דיור, ולעומת זאת בירושלים המזרחית ניתנו היתרים רק 3,154 יח"ד. מבחינת כמות האוכלוסייה, היחס בין מערב ירושלים למזרחה הוא 40:60.

דובר העירייה מסר ש"העירייה פועלת בכל הכלים החוקיים העומדים לרשותה כדי לאתר ולאכוף עבירות בנייה בכל רחבי העיר והיא מבצעת את צווי בתי המשפט כחובתה בחוק וללא משוא פנים". לדבריו, "בשנת 2016 בוצעו למעלה מ-17 אלף ביקורות באתרים שונים וזהו נתון חסר תקדים ומוביל ברמה ארצית... רק בשנת 2016 הגישה עיריית ירושלים למעלה מ-2,000 כתבי אישום בגין עבירות בנייה בתחומה וביצעה 130 צווי הריסה, הן במזרח עיר הן במערבה".

דוגמא בולטת למבנה לא חוקי שנבנה ללא היתר, ולכאורה אי אפשר להרוס, מהווה "הקיוסק הגדול ביותר בעולם", בחוף העיר אשדוד. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה נתנה בשנת 1998 היתר לבניית קיוסק בן קומה אחת בשטח של כ-141 מ"ר. קצת קשה להאמין אבל ציון ביטון, מגיש התוכנית, בנה מבנה בן ארבע קומות בשטח של כ-1,145 מ"ר, המשמש גם למגוריו. אחרי תהליך משפטי לא קצר הוצא כנגד המבנה צו הריסה שמעולם לא מומש.

לאורך השנים ניסה היזם לקדם בוועדה המחוזית תוכנית ששינתה את ייעוד המבנה מקיוסק למסחר, וכך להכשיר בפועל את הבנייה הלא חוקית. בנובמבר 2016 הגיעה התוכנית היוזמה להכשרת המבנה לולחו"ף (הוועדה לשמירה על סביבה חופית) שאישרה את הבנייה בכפוף לכך שהייעוד יהיה מלונאות. לאור החלטה זו פנו נציגי עמותת אדם טבע ודין בערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה בדרישה להריסת המבנה. הטיעון המרכזי היה ש"על כל אינטרס אחר לסגת בפני האינטרס של ההגנה על שלטון החוק והרתעת עבריינות הבנייה".

מעיריית אשדוד נמסר ש"מאז כניסתו של יחיאל לסרי לכהונתו כראש עיר (2008) הוא התווה מדיניות עירונית של אפס סובלנות לעבירות בנייה. נושא המבנה על חוף הים הועבר לפני מספר שנים לטיפול הוועדה המחוזית ויחידת האכיפה המחוזית".

חולשת הפיקוח

הגורמים האחראים לטיפול בבעיית הבנייה הבלתי חוקית בישראל הם הוועדות המקומיות והמחוזיות לתכנון ובנייה שבאחריות הרשויות המקומיות, היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד האוצר, אגף הפיקוח במינהל מקרקעי ישראל ומנהלת תיאום ופיקוח אכיפה (מתפ"א) במשטרת ישראל.

כל הדוחות שיצאו בשנים האחרונות, של מכון ירושלים, מרכז המחקר של הכנסת וזה שסקר את פעילות ועדת קמיניץ, מתארים מצב של מחסור במפקחים, חולשת הוועדות המקומיות, קשיים בתיאום בין גורמי האכיפה השונים הפועלים בישראל, אי קיום צווים שיפוטיים בגלל העדר זמינות כוח משטרתי, הכשרת הבנייה הלא חוקית על-ידי תוכניות המקודמות במנגוני התכנון, והתערבות פסולה של גורמים פוליטיים בדחיית כתבי אישום או מניעת צווי הריסה.

פנייה שלנו לדוברות משרד האוצר בבקשה לקבל נתונים עדכניים על היקף תופעת הבנייה הלא חוקית בארץ, או לראיין את עו"ד אבי כהן, ראש היחידה הארצית החדש לאכיפת דיני התכנון והבנייה, נענתה בשלילה ללא נימוק. זה קצת מתמיה לאור העובדה שדווקא בתקופה האחרונה יש סימנים של טיפול בבעיה, ואולם, אי אפשר שלא להרהר בכך שזה כניראה קשור גם לפרסום שכהן עצמו מתגורר במאחז בלתי חוקי באזור עלי.

המגזר הבדואי: רוב ההתיישבות לא מוסדרת

שטחים נרחבים בנגב מכוסים בבינוי מפוזר ובלתי מתוכנן שבנו הבדואים, במבנים שחלקם מאולתרים, ללא תשתיות מתאימות, ותוך פגיעה בשטחים פתוחים.

מתכנן הערים סזאר יהודקין מעמותת "במקום", מסביר שמרבית הקרקעות בנגב לא נרשמו על שמות מי שהחזיקו בהן. בתקופת שלטון הטורקים הבדואים התחמקו מרישום כי לא רצו לשלם מסים, והבריטים ניהלו רישום מסודר שהגיע רק עד אזור קרית גת. אחרי 1948 רוכזה האוכלוסייה הבדואית במה שכונה "אזור הסייג", המשולש שבין דימונה, ערד ובאר-שבע, מה שיצר מצב שבו רבים ישבו על קרקעות שלא היו שלהם ולא היתה להם חזקה על הקרקע. אחרי הסכם השלום עם מצרים הועתקו בסיסי הצבא מסיני לנגב והבדואים נדחקו עוד יותר. מאז שהחל תהליך הסדרת הקרקע ועד היום הצליחה המדינה להגיע להסדר עם תושבים בדואים על כ-18% מכלל השטח הנתבע. באופן מעשי, המשמעות היא שמרבית ההתיישבות הבדואית בנגב אינה מוסדרת.

גם הערים מפסידות מהבנייה הלא חוקית במושבים ובקיבוצים

המצב במועצות האזוריות, שבהן קיבוצים ומושבים, אינו הרבה יותר טוב מאשר בערים. ביישובים חקלאיים רבים הוסבו מבנים חקלאיים כמו רפתות, או לולים למחסנים, משרדים, מבני מסחר ומבני מגורים. הבנייה הלא חוקית משנה את אופי היישובים, מעמיסה על תשתיות הדרכים, מייצרת רעש וזיהום ופוגעת בחקלאים העושים שימוש חקלאי בקרקע.

דוח מבקר המדינה משנת 2005 ציין את מתחם חוצות שפיים, געש ובצרה כמוקדים של שימוש שלא תאם את ייעוד הקרקע. דוח שהוכן בשנת 2013, על-ידי המרכז למדיניות סביבתית של מכון ירושלים, ניתח את מרחב נחל פולג וחשף מקרים רבים של בנייה לא חוקית וביניהן גן האירועים "שדות" הנמצא בבעלות אנשי מושב בית יהושע וחוות טרקטורונים מעופפים ממערב לשמורת חרוצים. דובר של אחת המועצות האזוריות במרכז הארץ, שביקש לא להחשף בשמו, הסביר את השימושים החורגים במבנים החקלאיים במות ענף החקלאות בארץ. את חוק יחידת הדיור השלישית הוא מפרש כמענה רטרואקטיבי, או הסדרה, של מצוקת הדיור של צאצאי בעלי הנחלות במושבים.

פסק דין שניתן על-ידי בית המשפט העליון ב-2013 לערעור שהוגש על-ידי עמותת "אדם טבע ודין" כנגד פסיקה של בית המשפט המחוזי בתל-אביב, מעיד שבמועצה האזורית חוף השרון ניתנו במשך שנים אישורי בנייה לא חוקיים בשטחים פתוחים. במקרה זה מדובר ברפת שהוקמה ב-2006 בשטח חקלאי ליד בצרה. לאחר הקמת הרפת הגיש החקלאי בקשה להיתר בנייה שאושרה על-ידי ועדות התכנון. על פניו, הרפת מותרת לפי תוכנית המתאר החלה באזור, אך בית המשפט העליון קבע כי זו אינה פוטרת את החקלאי מהכנת תוכנית מפורטת.

לבנייה הלא חוקית בשטחים הפתוחים יש משמעות רבה גם לערים השכנות. בשנת 2004 תבעה עיריית הרצליה את קיבוץ יקום בניסיון למנוע השכרה של מבנים בשטח פארק התעסוקה יורופארק, שהוקם ליד הקיבוץ למפעלים חיצוניים. אזור התעסוקה הוקם על שטחים חקלאיים שעברו שינוי ייעוד. המניע היה החשש שהתחרות הצפויה מפארק התעשייה ביקום תביא לנטישת מרכזי התעסוקה והמסחר בהרצליה.

האדריכל אבנר אקרמן, מהנדס העיר נתניה, אומר שגם נתניה רואה באזורי המסחר של שפיים וגעש פגיעה קשה בתשתית הכלכלית של העיר. הדוח של מכון ירושלים מביא את הבנייה הלא חוקית במועצה האזורית חוף השרון כדוגמא לאי צדק חלוקתי: תושב של מועצה אזורית חוף השרון נהנה מכ-25 מ"ר של שטחי תעסוקה בעוד שלשכנו בעיר נתניה עומדים רק כ-16 מ"ר שטחי תעסוקה הקיימים כחוק.