דעה: מחירי הסלולר יעלו - ללא קשר למה שאמר גיל שרון

עסקת המיזוג בין גולן טלקום לאלקטרה מוצרי צריכה אושרה בתנאים מגבילים על ידי הממונה על הגבלים עסקיים. תנאים אלו, כך על פי הודעת רשות ההגבלים העסקיים, הוטלו לאור חשש לפגיעה בתחרות בעקבות דברים שאמר גיל שרון, היו"ר המיועד של גולן, בגלי צה"ל. לדעתי, החלטה זו של הממונה שגויה, והיא אינה תואמת את הכללים וההגיונות הכלכליים והמשפטיים לפיהם רשות ההגבלים העסקיים פעלה עד כה.

ראשית, לעצם הדברים שגיל שרון אמר בגלי צה"ל. גיל שרון ציין כי רמות המחירים בישראל נמוכות ביותר ביחס למדינות ה-OECD. מדובר בעובדה שידועה לכל מי שעוסק בתחום, ובוודאי שאין בה משום מידע מסחרי רגיש. בנוסף, הוא ציין כי רמות המחירים בישראל לא יאפשרו להמשיך ולהשקיע בתשתיות מתקדמות, כגון דור 4.5 (LTE Advanced) או דור חמישי, ועל כן המחירים ככל הנראה יצטרכו לעלות. גם עובדה זו ידועה לכל מי שעוסק בתחום התקשורת. לא צריך להיות גאון כלכלי או בעל "מידע פנים" כדי להבין כי השקעות העתק הנדרשות לשם פריסת תשתיות הסלולר העתידיות לא תוכלנה להצדיק את עצמן ברמות המחירים הנוכחיות.

לבסוף, גיל שרון ציין מספר פעמים במהלך הראיון כי גולן טלקום לא תיזום העלאת מחירים. לדעתי (ויהיו מי שיחלקו עליה) דברים אלה, כמכלול, אינם בעלי השפעה תחרותית כלשהי. הם רק משקפים מציאות נתונה ואינם משנים את תמריצי השחקנים השונים להמשיך ולהתחרות. עליית מחירים תתרחש ממילא, בין אם גיל שרון יתראיין בגלי צה"ל ובין אם לאו.

שנית, גם אם רשות ההגבלים סבורה שדבריו של גיל שרון עלולים לפגוע בתחרות, אין לכך קשר לעצם המיזוג בין החברות. על פי החוק, הממונה תתנגד או תטיל תנאים במקרה בו מיזוג מעלה חשש סביר לפגיעה משמעותית בתחרות. במקרה הנוכחי, לשיטת הרשות, דבריו של גיל שרון עלולים לפגוע בתחרות, אך לא ברור מדוע העסקה עצמה צפויה לפגוע בתחרות, שהרי העסקה אינה מפגישה בין מתחרים.

אלקטרה אינה בעלת תשתית סלולרית, אינה בעלת תדר, ואינה בעלת כל נכס משמעותי השייך לשרשרת הערך של ענף הסלולר, ולכן אין מדובר במיזוג "אופקי" (בין מתחרים) או "אנכי" (בין ספק ללקוח). המיזוג בין גולן טלקום לבין אלקטרה הוא מיזוג "קונגלומרטי", כלומר בין חברות שאין כל קשר בין תחומי פעילותן. מיזוגים קונגלומרטיים, מעצם הגדרתם, אינם מעלים ככלל חשש תחרותי (למעט במקרים מאד ייחודיים שאינם מתקיימים בעסקת אלקטרה וגולן). לכן, ככל שרשות ההגבלים העסקיים סברה כי דבריו של גיל שרון עלולים לפגוע בתחרות, היא הייתה צריכה לטפל בכך בכלים הייעודיים לכך - לדוגמה, לחקור האם דבריו מהווים ניסיון ליצירת הסדר כובל. העובדה שלא פעלה כך מלמדת כי לדעתה, דבריו של גיל שרון אינם ניסיון להסדר כובל.

שלישית, התנאים שהשיתה הממונה במיזוג הם בעייתיים כשלעצמם, אף אם היה קשר בין המיזוג לבין החשש התחרותי. התנאים כוללים מעין פיקוח מחירים עקיף, במסגרתו גולן מחויבת להציע מבצעים במחירים מסוימים (מחיר נמוך מ-30 שקל) לתקופות מסוימות. גם בהיבט זה, החלטת הממונה מהווה תקדים יוצא דופן ובעייתי. זאת מפני שבעצם הטלת תנאים אלה, הממונה הביעה דעתה, כי ניתן להפיג חשש להעלאת מחירים ומרווחים (תהליך המכונה במינוחים כלכליים "הפעלת כוח שוק") באמצעות פיקוח על המחירים.

עמדה זו סוטה מהעיקרון שהנחה את רשות ההגבלים העסקיים בשנים האחרונות, ואף קיבל ביטוי בגילוי דעת מפורט בעניין, לפיו במקרה של מיזוג היוצר חשש תחרותי תעדיף הרשות שימוש בתנאים מבניים (קרי, שינוי מבנה העסקה או שינוי במבנה האחזקות ובתחומי הפעילות של הצדדים לעסקה, באופן שיפיג את החשש לפגיעה בתחרות) על פני שימוש בתנאים התנהגותיים. בניגוד לדוקטרינה זו, הרשות במקרה הנוכחי הטילה תנאים המכונים "התנהגותיים", קרי תנאים שמגבילים את דרך ההתנהגות של החברה לאחר המיזוג. במהלך השנים האחרונות הרשות החזיקה בדעה כי תנאים התנהגותיים הם כמעט בלתי אפקטיביים בניסיון להפיג חשש תחרותי כתוצאה ממיזוג חברות. והנה כאן, הרשות סוטה ממדיניות זו.

ואולם, התנאים שהושתו בעייתיים במיוחד, מעבר לעצם היותם "התנהגותיים" ולא "מבניים". התנאים שהושתו במקרה הנוכחי יוצרים תקדים שעלול להכשיר אישור עתידי של מיזוגים רבים נוספים הפוגעים בתחרות. על פי ההיגיון שהנחה את ההחלטה הנוכחית של הממונה, ניתן להפיג את החששות התחרותיים שמעלים מיזוגים הצפויים לדעתה לפגוע בתחרות (לדוגמה, המיזוג המבוקש בין גולן טלקום לבין סלקום, שנדחה על ידי הממונה), באמצעות תנאים של פיקוח מחירים.

כלומר, בעתיד יוכלו חברות נוספות להגיש בקשה לאישור מיזוג הפוגע בתחרות, ולתבוע מהרשות כי במקום שהממונה תתנגד למיזוג, או תתנה אותו בתנאים מבניים, יוטל פיקוח על מחירי המוצרים הנמכרים על ידי החברה הממוזגת, בדומה לתנאים שהושתו בעסקה הנוכחית. מדיניות זאת סותרת את העיקרון המנחה המרכזי של רשות ההגבלים - ההעדפה למניעת היווצרות מבנה שוק לא תחרותי, על פני טיפול במבנה שוק לא תחרותי, בדיעבד.

אני מניח שבמקרה הנוכחי, הרשות סבורה כי דבריו של גיל שרון מהווים סכנה מיידית, אך בת-חלוף, להעלאת מחירים על ידי החברות בשוק, בעוד שאם יימנע מהחברה שבראשה גיל שרון יעמוד להעלות את המחיר לפרק זמן קצוב, האפקט האנטי תחרותי יתמוגג ויתנדף, והמחירים לא יעלו גם לאחר סיום משטר הפיקוח הזמני שיצרה הרשות.

בנקודה ספציפית זו, אכן קיים היגיון מסוים. החשש של הרשות במקרה הנוכחי שונה מהחשש העולה בדרך כלל כתוצאה ממיזוגים אופקיים, שכן בדרך כלל מיזוגים הפוגעים בתחרות מקטינים באופן פרמננטי, ולא זמני, את התמריצים להתחרות. ככל שהיגיון זה הוביל את הממונה בהחלטתה כדאי היה להסבירו בהודעה לעיתונות שפרסמה הרשות.

לסיכום, ההחלטה להטיל מעין פיקוח זמני על מחירי גולן טלקום כתנאי לאישור רכישת גולן טלקום על ידי אלקטרה היא יוצאת דופן, בהיותה סוטה מעקרונות בסיסיים לפיהם רשות ההגבלים העסקיים בישראל ורשויות מקבילות מובילות בעולם נוהגות. שלושת העקרונות הבסיסיים לפיהם רשות ההגבלים פועלת במקרה של מיזוגים הם: הטלת תנאים רק כאשר קיימת זיקה בין העסקה המבוקשת לבין החשש התחרותי; העדפה לטיפול בחששות תחרותיים שמעלים מיזוגים באמצעות תנאים מבניים ולא התנהגותיים; והימנעות משימוש בפיקוח מחירים כאמצעי למניעת היווצרות "כוח שוק" כתוצאה ממיזוג. לפיכך, החלטת הממונה במקרה הנוכחי בעייתית לדעתי, ללא קשר לשאלה האם דבריו של גיל שרון בגלי צה"ל היו עלולים לפגוע בתחרות.

הכותב הוא מומחה כלכלי להגבלים עסקיים ורגולציה, שותף בכיר בחברת הייעוץ אסכולה, ובעבר משנה לכלכלן הראשי ברשות ההגבלים העסקיים