רשות המים: תקנות למניעת הספסרות במים לחקלאות במושבים

בהמשך לתחקיר "גלובס" ולדו"ח מבקר המדינה שפורסם בעקבותיו, ובעקבות עתירה לבג"ץ - רשות המים פרסמה לפני שבועיים תקנות חדשות שמטרתן להפסיק את התופעה של ספסרות במים המיועדים לחקלאות במושבים - סחר בלתי חוקי נרחב במכסות מים על ידי בעלי נחלות שהפסיקו לעסוק בחקלאות ואינם זכאים כלל לקבל מכסות מים.

תופעה זו התאפשרה בזכות התמיכה הגלויה והפעילה של האגודות השיתופיות המנהלות את המושבים, המתפקדות גם כ"אגודות מים" ומקבלות הקצאה כללית מחברת מקורות ואמורות לחלק אותה למכסות פרטניות שוויוניות לבעלי הנחלות הפעילים כחקלאים.

לבעלי הנחלות במושבים יש זיקה אישית למכסת המים, כפי שיש להם זיקה אישית לקרקע חקלאית ספציפית, למכסת גידול ספציפית ולמכסה ספציפית של עובדים זרים. על פי חוק המים, הזכות לקבלת מכסת מים לחקלאות צמודה למטרות השימוש החקלאי, "ואם בטלה המטרה - פקעה הזכות למים". כלומר: בעל נחלה שמפסיק לעסוק בחקלאות צריך להשיב את מכסת המים שלו למדינה ולרשות המים, ואת האדמה הוא צריך להחזיר לרשות מקרקעי ישראל.

תחקיר "גלובס" ("ישראל מתביישת", מוסף G, 3.7.2009) חשף לראשונה את תופעת המסחר במושבים במים מסובסדים. חקלאים שנטשו את הענף ממשיכים להחזיק במכסת המים ולסחור בה, בין באופן אישי, בסתר ובכסף שחור בינם לבין חקלאים אחרים, ובין בתיווך האגודה השיתופית.

חקלאים אלה, שפרשו כאמור מחקלאות, משכירים את מכסת המים לחקלאים אחרים. לעתים ההשכרה היא לחקלאים פעילים באותו מושב, ולעתים ליזמים בתחום החקלאות שאינם חברים במושב, כאלה המקבצים מכסות מים וקרקע בהיקפים גדולים והופכים למעין "אוליגרכים" בחקלאות הקשורים לרשתות השיווק הגדולות.

בעקבות תחקיר "גלובס" בדק מבקר המדינה את התופעה, ובתחילת מאי 2012 פורסם דוח המבקר שבו נאמר: "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי כמאסדר היה עליו לנהל את היתרות במכסות המים ואת ניודן בין החקלאים בהתאם לצרכים ולאמות-מידה, וכן היה עליו לפקח על הביצוע, אולם הוא לא עשה כן. מחדל זה גרם לחוסר ניצול יעיל של המים ולתופעה של ניצול מצוקת חקלאים וספסור במים - משאב שיש מחסור בו.

"המדינה היא המקצה לחקלאים את מכסות המים, ולפיכך לדעת משרד מבקר המדינה, מכסות מים עודפות אמורות להיות באחריותה ובשליטתה. על משרד החקלאות לפעול בלא דיחוי להסדרה של סוגיית ניוד עודפי המים, ובכלל זה עליו לפעול לכך שהם ינוידו בהתאם לצרכים, ותוך מניעת תופעת הספסור במים ואיסור על גביית 'דמי ההסכמה' האמורים".

חלוקת מים לא שוויונית

שמעון מגן ודוד בלחסן, חברי מושב תלמי אליהו, מנהלים מאבק ארוך נגד תופעת המסחר במים. השיטה בתלמי אליהו עבדה כך: אלה שהפסיקו לעסוק בחקלאות לא החזירו את מכסותיהם לרשות המים. הנהלת האגודה, שיכולה הייתה לחלק את המים הללו בצורה שוויונית בין אלה שבאמת עוסקים בחקלאות, חילקה את מכסות המים לקבוצה מצומצמת של מקורבים וחברי הנהלה.

באמצעות מסלקת הכספים של האגודה השיתופית, כל אחד מאותם "לא חקלאים" קיבל "פיצוי" כספי של 8,000 שקל עבור העברת מכסת המים לחקלאי הפעיל ששילם את ה"פיצוי". תופעה רווחת במושבים היא, שמלבד הסכומים שמעבירים שוכרי מכסות מים למשכירי המכסות במסגרת המסלקה של האגודה השיתופית, המשכיר גם מקבל מהצד, במזומן, תשלום נוסף מהשוכר. זו עבירה חמורה הן על חוק המים והן על חוק ההתיישבות ("סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ומים"), שעל אכיפתו מופקד שר החקלאות.

רשם האגודות השיתופיות (הקודם, אורי זליגמן) מינה את עו"ד יצחק אבידני לחוקר בפרשת המסחר במים בתלמי אליהו. החוקר קבע: "על פי הממצאים עולה כי אגודת תלמי אליהו פועלת בניגוד לחוק המים... והיא עוסקת או משתתפת ביחד עם חבריה במסחר של מים". החוקר אבידני המליץ לרשם האגודות להורות למושב לחדול מהספסרות במים.

ועד תלמי אליהו השיג על מסקנות החוקר, ואחרי שיהוי ממושך והחלפת הרשם זליגמן ברשם האגודות הנוכחי מירון הכהן, החליטה סגנית רשם האגודות, עו"ד אלה אלון, להתעלם מדוח מבקר המדינה, לדחות את מסקנות החוקר עו"ד אבידני ולאפשר את ההתנהלות של תלמי אליהו.

הנימוק המרכזי של אלון היה: "יעילות הקצאת אמצעי הייצור של האגודה מחייבת מתן פיצוי בגין ויתור על חלוקה שוויונית של אמצעי הייצור. מן הראוי שהחלטות האסיפה יעודדו העברה של אמצעי ייצור בין החברים. אם הייתה נמנעת האפשרות לתת פיצוי כספי בגין אמצעי הייצור, הרי שכל חבר היה נאחז בקרקע ובמים שלו, וכך הייתה נמנעת חלוקה יעילה ושימוש יעיל באמצעי הייצור".

בעקבות החלטת רשם האגודות להתיר את המשך הספסרות במים, עתרו שמעון מגן ודוד בלחסן לבג"ץ, באמצעות עו"ד אמנון גלברט, נגד שר התשתיות, שר החקלאות, רשות המים ומשרד הכלכלה (רשם האגודות השיתופיות). בעתירה הם דרשו, שרשות המים תתקין תקנות שיאסרו מסחר אסור במים ויאכפו את התקנות.

הם עתרו גם להורות על כך שהאגודות השיתופיות החקלאיות יפסיקו לשמש כתאגידי מים של המושבים, משום שרוב חברי האגודות ורוב חברי הוועדים אינם עוסקים כלל בחקלאות, המצב הנוכחי טוב להם, ולפיכך הם נמצאים בניגוד אינטרסים. מגן ובלחסן הביאו כדוגמה את המתרחש במושב שלהם, תלמי אליהו, ולעתירה הצטרפו עם הזמן עוד 8 בעלי נחלות, בעיקר ממושבים בדרום הארץ, שהציגו גם הם נתונים על ספסרות במים במושבים שלהם.

"דין המים כדין החשמל"

העתירה נשמעה בפני השופטים אסתר חיות, דפנה ברק-ארז ומני מזוז. המדינה טענה בתחילה כי יש לסלק את העתירה על הסף, בנימוק שמדובר בסכסוך פרטני בין העותרים ובין אגודת תלמי אליהו, ולא במצב כלל ארצי. עם זאת היא הוסיפה, כי היא בודקת את הטענות העובדתיות שהועלו בעתירה.

בדיון שהתקיים ביום 16.6.2016 הודיעו השופטים, שאין בדעתם למחוק את העתירה על הסף ואף לא להניח לה, וביקשו לדעת מה בכוונת המדינה לעשות בנדון. המדינה ביקשה לקבוע מועד לדיון נוסף, על מנת לעדכן את אשר היא עושה. בית המשפט הורה למדינה לעדכנו בנעשה, והודיע כי ייקבע דיון נוסף בהתאם לעדכון שהוא יקבל. לאחר מספר חודשים המדינה עדכנה כי היא קיימה ישיבות עם המשרדים והגורמים הנוגעים בנושא, וכי הוחלט לתקן תקנות שישנו את המצב.

בתחילת חודש מארס הודיעה המדינה לבג"ץ כי תוקנה הוראת שעה ופורסמה ברשומות, ונכללת בה תקנה האוסרת כל מסחר במים או קבלת תשלום עבורם, וכן היא אוסרת לגבות מחקלאי הזקוק למים סכום נוסף כלשהו מעבר לעלות המים. העותרים מגן ובלחסן בירכו על הצעדים שננקטו, אך התריעו על כך שהאגודות השיתופיות החקלאיות נותרו אחראיות על חלוקת המים לחקלאי האגודות.

בדיון שהתקיים ב-9.3.2017, קבע בג"ץ כי העתירה השיגה את מטרתה עם חקיקת התקנות, לפיכך היא מיצתה את עצמה וניתן למחקה. עם זאת בג"ץ קבע, כי מכיוון ש"העתירה תרמה תרומה משמעותית לקידום הנושא ולהתקנת התקנות החדשות המבקשות להסדירו, על המדינה לשלם לעותרים הוצאות משפט בסכום של 20 אלף שקל".

שמעון מגן אומר: "המדינה אמנם צעדה צעד משמעותי לקראת שינוי במשק החקלאי בישראל, בו עשרות אלפי אנשים שכלל אינם עוסקים בחקלאות מקבלים מהמדינה אדמות ומים - להם הם אינם נזקקים - והם סוחרים במשאבים אלה שהם קניין הציבור ומקבלים לכיסם מדי שנה בשנה עשרות אלפי שקלים כל אחד. אבל התקנה הותירה מצב בעייתי, בו האחריות והסמכות לגבי חלוקת המים מסורה לאגודות השיתופיות החקלאיות, ולמרות שביקשנו מביהמ"ש העליון לאסור על כך, השופטים החליטו לתת להוראת השעה תקופת ניסיון. ככל שיידרש נגיש עתירה נוספת.

"אנחנו בוחנים את האפשרות להגיש עתירה נוספת שמטרתה להפסיק את המסחר בקרקעות החקלאיות המתבצע במדינה, ולשנות את המצב בו חלק ניכר מאוד מתושבי המושבים והכפרים השיתופיים החקלאיים מקבלים אדמות לשם עיבוד חקלאי, ותחת שהם יעבדון הם משכירים אותן בניגוד לכללים ומתעשרים על חשבון הציבור וקניינו".

עו"ד אמנון גלברט, המייצג את מגן ובלחסן, אומר: "התקנה החדשה קובעת כי 'חקלאי פעיל' הזכאי לקבל מים, הוא חבר אגודה חקלאית העוסק בחקלאות, או מי שהוכח, להנחת דעת האגודה השיתופית, כי הוא מבקש לעסוק בעצמו בחקלאות בשנת ההקצאה.

"התקנה עדיין נותנת בידי האגודה השיתופית את הסמכות להחליט על הקצאת מים למי שאיננו עוסק בפועל בחקלאות, ובכך נותנת לחתול לשמור על השמנת, ופותחת פתח רחב למעשי מרמה ומסחר בלתי חוקי במים.

"המים הינם משאב בעל ערך כספי גבוה, אשר מרבית חברי האגודות השיתופיות עשו אותם אמצעי בלתי כשר לעשיית רווחים כספיים. יש לעשות כל שניתן על מנת למנוע מהם את האפשרות להפר הוראות הדין.

"חברת החשמל, לדוגמה, מספקת חשמל לצרכני קצה, ללא תיווך. יהא אפוא דין המים כדין החשמל, והם יסופקו לצרכני קצה בלא להזדקק למתווכי ביניים גוזרי קופונים ומפירי חוק. דבר זה גם יקל עד מאוד על משק המים בישראל, ועל ניצולם המיטבי של המים".

כ-400 מיליון קוב בשנה נמכרים בניגוד לחוק בכ-600 מיליון שקל

מתוך סה"כ צריכת מים במשק של קצת למעלה מ-2 מיליארד מטר מעוקב לשנה לכל סוגי השימושים, רשות המים מקצה כ-1.2 מיליארד ממ"ק לחקלאות, והם כוללים מים שפירים, מי קולחין מטוהרים (מרבית מי השפד"ן מופנים ליישובים החקלאיים בדרום) ומים שוליים אחרים. הקצאת המים השפירים השנתית למושבים מסתכמת בכ-250 מיליון קוב, ועוד כמות דומה של מי קולחין מטוהרים. החקלאי משלם 2.15 שקל בממוצע לקוב מים שפירים (המחיר עולה בשימוש מעבר למכסה), ו-1.11 שקל לקוב מים מטוהרים.

בסקטור המושבי (כולל כפרים שיתופיים) יש כ-32 אלף נחלות ב-414 יישובים. ההערכה היא שרק 15%-20% מבעלי הנחלות עדיין עוסקים בפועל בחקלאות ומשתמשים כדין במכסות המים שלהם. ההערכה בסקטור החקלאי היא, שלפחות כ-200 מיליון קוב מים שפירים וכמות דומה של מי קולחין נסחרים בין חקלאים אמיתיים לבין מי שלא עוסקים בחקלאות, אבל מחזיקים שלא כדין במכסותיהם לצורכי מסחר. שווי המים השפירים הנסחרים או נמסרים על ידי מי שהפסיקו לעסוק בחקלאות מגיע לפחות לכ-400 מיליון שקל בשנה ושווי מי הקולחין - לכ-200 מיליון שקל בשנה.