בנק ישראל: הורדת מסים עלולה לפגוע בפעילות הכלכלית

המשק הישראלי רשם ביצועים מרשימים בשנת 2016, וההכנסה של כלל האזרחים גדלה באופן משמעותי, אך הבעיות והאתגרים המרכזיים של הכלכלה הישראלית לא טופלו באופן מספק על ידי הממשלה - כך קובע דוח בנק ישראל.

ברשימת האתגרים האסטרטגיים של ישראל מציין הבנק את הפריון הנמוך של העובד הישראלי, את רמת האי-שוויון הגבוהה בשכר, את רמת החינוך הגרועה שמקבלים חלקים נרחבים באוכלוסייה ואת הרמה הירודה של תשתיות התחבורה.

הבנק גם יוצא בדוח נגד כוונת ראש הממשלה, בנימין נתניהו שר האוצר, משה כחלון, להפחית מסים עקב העודף בגביית המסים השנה. "הסיכון בדרך פעולה כזאת הוא שבנקודות שפל במחזור העסקים - או כשתחלוף הגאות באותם שווקים - כאשר ההכנסות ממסים יירדו, הממשלה עלולה להידרש לקצץ בהוצאות או להעלות מסים כדי למתן את העלייה בגירעון", כותבים כלכלני בנק ישראל. "כתוצאה מכך תיפגע הפעילות הכלכלית עוד יותר דווקא בתקופות שבהן יכלה ליהנות מהרחבה פיסקלית. ניסיון השנים האחרונות מלמד שכפי שיש שנים שבהן ההכנסות גבוהות מהתחזית, ישנן גם שנים כמו 2009 או 2012 שבהן ההכנסות נמוכות מהתחזית באופן ניכר".

שנת 2016 תיזכר כאחת השנים הטובות ביותר למשק: הצמיחה, התעסוקה וההכנסה של משקי הבית - כל אלה גדלו בקצב גבוה מהממוצע או שהגיעו לרמת שיא של כל הזמנים.

המשק צמח ב-2016 ב-4%, קצב מהיר מזה שנרשם בשנים 2009-2015 (3.5% בממוצע), ואחת הסיבות העיקריות לכך הייתה חוזקו של השקל שהוריד את מחירי המוצרים המיובאים (בעיקר מכוניות) והגביר את הצריכה הפרטית כמו גם "התגברות מסוימת בתחרות". בבנק ישראל מתכוונים, בין היתר, לרכישות באינטרנט שמחוללות מהפכה בדפוסי הצריכה של הצרכנים הישראלים. "השינוי בדפוסי ההתנהגות של הצרכנים הישראלים נובע בין השאר מעלייה במודעותם ובחשיפתם לרכישות מקוּונות באתרי אינטרנט מקומיים ובינלאומיים", נכתב בדוח. "האינטרנט מאפשר לחפש מוצרים, להשוות בין מחיריהם ולרכוש אותם בתוך זמן קצר יחסית - בדרך כלל במחירים נמוכים מהמחירים ברשתות המקומיות. יתרה מכך, רכישה בחו"ל פטורה ממכס וממע"מ אם סכומה אינו עולה על 75 דולר, ופטורה ממכס אם סכומה אינו עולה על 500 דולר. בעקבות זאת גוברת התחרות עם הרשתות המקומיות".

גם ב-2016 נרשמה בישראל אינפלציה שלילית: מדד המחירים לצרכן רשם במהלך השנה ירידה של 0.2% והאינפלציה הייתה נמוכה בלא פחות מ-1.7 נקודות האחוז מהאינפלציה הממוצעת במדינות שישראל סוחרת איתן. כלכלני בנק ישראל התחבטו לא מעט בשאלה כיצד ייתכן שהמחירים בישראל ממשיכים לרדת למרות הצמיחה החזקה, העלייה בשכר, השיא בתעסוקה והמשך העליות במחירי הדירות. התשובה שמצאו היא שרוב המוצרים וחומרי הגלם בישראל מיובאים ממדינות גוש האירו. "ההסבר העיקרי לאינפלציה הנמוכה בישראל טמון כנראה בכך שמחירי היבוא בשקלים ירדו זו השנה השנייה ברציפות, הן בשל הייסוף בשקל והן בשל הרכב הסחורות שהמשק מייבא", נכתב בדוח. "הכלכלה הישראלית נהנתה מכך שהרכב היבוא שלה מוטה לאירו, מטבע שחל בו פיחות בשנתיים האחרונות".

גורם אפשרי נוסף הוא התעצמותם של לחצי התחרות הפועלים על החברות המקומיות. התגברות התחרות במשק הפחיתה את מדד המחירים ב-0.6 נקודות אחוז.

השכר הממוצע לשכירים בישראל רשם ב-2016 גידול נאה של 2.9%, בדומה לגידול ב-2015. השורה התחתונה מבחינת השכירים הייתה חיובית אף יותר: הירידה במחירה היחסי של הצריכה הפרטית, לצד העלייה בשכר הנומינלי, הגדילו את ההכנסה הריאלית הפנויה של משקי הבית ב-6%.

אבל הבשורות החיוביות האלה לא עודדו את רוכשי הדירות שמצבם המשיך להידרדר: השתוללות מחירי הנדל"ן נמשכה ב-2016 ללא הפרעה ומחירי הדירות התייקרו במהלך השנה ב-6.3%. בנק ישראל חוזר בדוח השנתי על ההערכה שהשמיעה נגידת בנק ישראל כי "המס על ריבוי דירות עשוי להוזיל בטווח הקצר את מחירי הדירות אך גם לייקר את שכר הדירה, כיוון שחלקו יתגלגל כנראה אל השוכרים".

הבנק מדגיש את הצורך להגדיל משמעותית את היקפי הבנייה של דירות חדשות, בעיקר במרכז הארץ, לאור התחזיות לגידול ניכר באוכלוסייה בשני העשורים הקרובים, אך מציין כי תוכנית 2040 האסטרטגית לדיור שאושרה בממשלה לאחרונה היא צעד בדרך הנכונה להתמודדות עם הבעיה.

החברות הציבוריות הרוויחו פחות

שאר הנתונים הכלכליים מוסיפים לתמונה החיובית באופן כללי של מצב המשק. הייצוא גדל בקצב איטי מהפוטנציאל שלו, עקב חוזקו של השקל וייתכן שגם כתוצאה ממחסור בעובדים בתחומי ההנדסה והמחשבים. העודף בחשבון השוטף, הגורם המרכזי להתחזקות בשער השקל, הצטמצם על רקע הגידול ביבוא הזול אך הוא עדיין גבוה בהשוואה לעבר ולעולם. המאבק שמנהל בנק ישראל נגד התחזקות השקל מנומק בכך שמדובר בתופעה זמנית, שאם לא תטופל עלולה להביא לתוצאות בלתי הפיכות - סגירת מפעלי ייצוא, אובדן ידע ואחיזה בשוקי ייצוא.

הרצון להחליש את השקל היה גם אחת הסיבות המרכזיות לכך שהוועדה המוניטרית של הבנק לא העלתה את הריבית במהלך השנה, אף שמצבה של ישראל נעשה דומה יותר לזה של ארה"ב (שהחלה בהעלאות ריבית לקראת סוף 2016) מאשר למצבן של אירופה ויפן (שממשיכות להנהיג ריבית שלילית). האפשרות ההפוכה - של הורדת הריבית מתחת לאפס - עמדה על הפרק בעיקר בחלקה הראשון של השנה, אך גם היא לא מומשה "כיוון שהציפיות לאינפלציה לטווח הבינוני-ארוך נותרו מעוגנות בסביבת היעד, כיוון שקצב הגידול של הפעילות המקומית האיץ במהלך השנה והסיר את החשש מתהליך דפלציוני, וכן מכיוון שבעולם נצבר רק מעט ניסיון בשימוש בריבית שלילית".

בבנק ישראל משוכנעים שהריבית הנמוכה חלחלה לסקטור העסקי, הפחיתה את עלויות המימון של החברות ותרמה בכך להתרחבות הפעילות הכלכלית במשק. "התמסורת מהמדיניות המוניטרית לשוק האשראי המשיכה לפעול גם במגזר העסקי", נכתב בדוח, "מרווחים בשוק האג"ח התאגידיות הצטמצמו בכל הענפים, ומקורות האשראי העסקי גדלו, הודות להנפקת אג"ח ולהרחבת האשראי גם לעסקים קטנים".

ההון שהחברות הציבוריות גייסו נועד בין היתר להגדלת ההשקעה בנכסים קבועים, שזינקה ב-2016 בלא פחות מ-11.8% (בעיקר הודות לשני אירועים חד-פעמיים, גל ייבוא המכוניות והרחבת מפעל אינטל)".

העיסוק הציבורי הגובר ביוקר המחיה בישראל, תהליך שהגיע לשיא במחאה החברתית של קיץ 2011, תרם לשינוי בהתנהגות הצרכנית ולכך שהממשלה והכנסת נקטו מגוון פעולות להגברת התחרות (ראו מסגרת). לצד זאת התרחבה בשנים האחרונות גישתם של צרכנים בישראל לאתרי אינטרנט קמעונאיים. "ייתכן כי תהליכים אלה הגבירו את לחצי התחרות הפועלים על חברות ציבוריות בתחום מוצרי הצריכה שכן שיעור רווחיותן ירד קלות. הדבר עשוי להביא להתרחבות בהיצע של חלק מהמוצרים ולירידה במחירם היחסי, וכן להתייעלות בחברות שנהנו קודם לכן מכוח שוק עודף. בטווח הבינוני תהליך מתמשך כזה צפוי למתן את האינפלציה ולתרום לעלייה ברמות הפריון וההכנסה, ואלה מצִדם צפויים להגדיל את כוח הקנייה" כותבים כלכלני הבנק המרכזי.

והבעיות? הראשונה היא הפריון (התוצר לעובד) הנמוך של העובד הישראלי. "בשעה שרמת התעסוקה בישראל דומה כעת לרמה במדינות המפותחות, נחיתותה מבחינת התוצר לעובד גדלה מאז 1995. נחיתות זו מתואמת עם הנחיתות באיכות ההון האנושי, והאי-שוויון הגבוה בין קבוצות האוכלוסייה מתואם עם הפערים בהון האנושי.

"ישראל מפגרת אחרי מדינות אחרות גם בחלק מתשתיות התקשורת והתחבורה הציבורית, ובלא שינוי במדיניות הממשלה הפער אינו צפוי להצטמצם, שכן שיעור ההשקעה בתשתיות ובמבני ציבור נמוך בהשוואה לשיעור במדינות ה-OECD. רמתן הנמוכה של תשתיות ההון האנושי והפיזי, לצד תנאים ביורוקרטיים ורגולטוריים טעוני שיפור תורמים לכך שגם במגזר העסקי ההשקעה בהון פיזי נמוכה בהשוואה בינלאומית".

הבעיה השנייה של ישראל היא רמת האי-שוויון, בדגש על השכר: הפערים בשכר לשעה בישראל גבוהים מאוד בהשוואה בינלאומית ולמעשה רמת האי-שוויון גבוהה מאשר בכל המדינות שבמדגם, למעט צ'ילה", נכתב בדוח. הסיבות לכך הן בין השאר "אי-שוויון בהון האנושי של הפרטים, אי-שוויון בין צעירים למבוגרים, אי-שוויון בין נשים לגברים וכן גורמים בלתי נצפים או הפליה".

בעיית האי-שוויון קשורה לרמה הנמוכה של מיומנויות שמספקת מערכת החינוך לבוגריה, בדגש על החרדים והערבים. "נוכח הנחיתות במיומנויות היסוד והקשר בינה לבין השכר במשק, מומלץ להמשיך להגדיל את ההשקעה באיכות החינוך, תוך הקפדה על יעילות השימוש במשאבים הקיימים ועידוד החרדים ללמוד לימודים שתורמים להשתלבות בשוק העבודה", כותבים בבנק ישראל. "הקשר שתועד בין אי-שוויון בהון האנושי לאי-שוויון בשכר מעיד כי יש גם צורך להרחיב את ההעדפה המתקנת בחלוקת המשאבים, כדי להגדיל את הצמיחה בטווח הארוך באופן שיכליל את כל האזרחים".

הרווחיות בענפי הביגוד, ההנעלה והמחשבים נפגעה בגלל הרכישות באינטרנט

השקל החזק הוא הוא הגורם העיקרי לירידה במדד המחירים לצרכן ב-2016, אך האם פעלו גורמים נוספים, כמו למשל התגברות רכישת מוצרים מחו"ל באמצעות האינטרנט? המודעות הצרכנית למחירי המוצרים גברה מאוד בעקבות המחאה החברתית ב-2011, שפרצה כזכור על רקע עליית מחיר גבינת הקוטג'. בבנק ישראל בדקו את נתוני הרווחיות של סיטונאים וקמעונאים בענפי מסחר מרכזיים.

"נוכח הלחץ להגביר את התחרות ולהפחית המחירים חיפשנו עדויות לכך שהדבר השפיע על רווחיותן של חברות ציבוריות ישראליות בשלושה תחומים: תחום המזון, תחום הביגוד, ההנעלה והחפצים האישיים, ותחום המחשוב והתקשורת. בדיקתנו העלתה תמונה מעורבת. אצל שתי החברות הסיטונאיות (הציבוריות) בתחום המזון מצאנו אפוא ירידה ברווחיות הגולמית שעיתוייהּ עשוי לבטא את השפעת המחאה החברתית. ברשתות המזון ראינו תנודות שקשורות כנראה לתנודות במבנה הענפי, אך ייתכן כי המחאה החברתית החריפה את לחצי התחרות בחלק מהשנים. לא זיהינו ירידה ברווחיותן של החברות לייצור המזון, אולי בהשפעתם של חסמי הכשרות והקושי הטבעי לסחור עם מדינות אחרות במוצרי מזון עקב מגבלות שונות, לרבות רגולציה וחיי מדף קצרים. ירידה ברווחיותן של רשתות הביגוד, ההנעלה והחפצים האישיים מרמזת על השפעת המחאה החברתית ולאחרונה הרחבת הרכישות מחו"ל באמצעות האינטרנט. לבסוף, הירידה ברווחיותם של סיטונאים בתחום המחשוב והתקשורת קשורה אולי להרחבת הרכישות באמצעות האינטרנט".

מריבות בין משרדי ממשלה פוגעות בפיתוח תשתיות

מריבות בלתי פוסקות בין משרדי הממשלה וחוסר רצונם של פוליטיקאים להעלות מסים מגבילים ומעכבים את הגדלת ההשקעות הממשלתיות בתחומי החינוך והתשתיות - אף שיש בכך צורך חיוני להבטחת צמיחת המשק בשנים הבאות, נטען בדוח.

"האתגר המרכזי הניצב בפני קובעי המדיניות הכלכלית בישראל הוא לפעול להגדלת ההשקעה במנועי הצמיחה במטרה לסייע למשק לעבור לצמיחה שמושתתת על גידול בפריון ותורמת לצמצום באי-שוויון", כותבים כלכלני בנק ישראל. לדעתם, נוצרה כיום שעת כושר לכך בשל מצבו הטוב של המשק (המתבטא בחוב ציבורי נמוך ועודף מבני בחשבון השוטף). ההמלצה החד-משמעית של כלכלני הבנק היא "הגדלה משמעותית יותר של ההשקעה במנועי צמיחה". בבנק המרכזי מסבירים כי "ההוצאה על חינוך ביחס למספר התלמידים נמוכה בהשוואה בינלאומית, והיא אינה צפויה לגדול במידה ניכרת בשנתיים הקרובות. ההשקעה בתשתיות נמוכה גם היא בהשוואה בינלאומית, והיא צפויה לגדול בקצב נמוך יחסית לקצב ב-2016. שיעורי ההשקעות הממשלתית והפרטית נמוכים בהשוואה בינלאומית. ההשקעה הממשלתית נמוכה אף על פי שהמשק הישראלי נותר מאחור מבחינת כמותן ואיכותן של חלק מהתשתיות, במיוחד אלה שנוגעות לתחבורה הציבורית בערים הגדולות. ייתכן שאיכותן הירודה של התשתיות - לצד גורמים אחרים שהממשלה שולטת בהם, כגון המידה שבה נוח לעשות עסקים - פוגעות בתשואה הפוטנציאלית על השקעה פרטית ותורמות לרמתה הנמוכה.

אז מה הפתרון? ההשקעה הציבורית בהון אנושי ובהון פיזי גם תורמת - אפ נבחרים פרויקטים בעלי תשואה גבוהה - לעליית התשואה מהשקעה פרטית שכן זו משלימה אותה, בפרט כאשר סביבת הריבית אפסית.

לפי הדוח, הממשלה אינה מגדילה את הוצאותיה בתחומי החינוך והתשתיות משתי סיבות: הראשונה, "קובעי המדיניות התקציבית מעוניינים לשמור על נטל המס הנמוך, ואף להמשיך להפחיתו, מפני שהממשלה מעדיפה לאפשר לשוק הפרטי ליזום ולממן את הפעילויות המועילות לו". והסיבה השנייה: תכנון לקוי, תוצאה של רצון לחסוך בתקציב של פרויקטים משמעותיים, והתקדמות אִטית בתהליכי הביצוע. "חוסר היעילות מתבטא במחלוקות מתמשכות בין משרדי הממשלה, בשינויים תכופים במאפייני הפרויקט, בעיכובים בשלב המכרז, בהערכות אופטימיות מדי באשר לעלות, ובבעיות בחברות המבצעות שנבחרו. הבעיות האלה מאפיינות לא רק פרויקטים ציבוריים רגילים אלא גם פרויקטים מסוג PPP של שיתוף בין המגזר הציבורי והפרטי (כמו כביש 6 והרכבת הקלה בירושלים). "הקושי לממש תוכניות ביעילות פוגע בטווח הארוך בפוטנציאל הצמיחה של המשק", נכתב בדוח.