הצעת חוק חדשה: לקצר את תקופת ההתנגדות לתוכניות בנייה

הדרך המרכזית שבאמצעותה יכול האזרח להשפיע על התכנון בסביבתו הינה הגשת התנגדות לתוכנית. בשנים האחרונות מתבצעים אמנם יותר ויותר הליכים של שיתוף ציבור בשלב מוקדם וראשוני, כדי שהציבור הרחב יוכל להשפיע על התוכנית ולעצב אותה לפני הפקדתה - אולם ההתנגדות נותרה עדיין הזכות העיקרית של האזרח הקטן להשפיע על הבנייה ואפילו לבטלה. בכל מקרה, הזכות הזו מוקנית רק אחרי ההפקדה של התוכנית, שהיא שלב מאוחר יחסית בתהליך התכנון.

הצעת חוק שהוגשה לאחרונה על ידי קבוצה של שבעה חברי כנסת מסיעות שונות, הכוללת בין היתר את יעקב פרי (יש עתיד) ואת חברי הכנסת "החברתיים" אלי אלאלוף (כולנו) ואיציק שמולי (המחנה הציוני), מבקשת לקצר את המועד שבו ניתן להתנגד לתוכניות בנייה (מ-60 יום מאז פרסום דבר ההפקדה של התוכנית כיום, ל-45 יום בלבד). בנוסף, החוק החדש מורה להטיל על המתנגדים אגרה בגובה 1,000 שקל.

לדברי המציעים, המטרה היא להביא "לייעול ולקיצור של הליכי ההתנגדויות הקבועים כיום בחוק התכנון והבנייה". לכאורה, מדובר ביוזמה חיובית שתכליתה ייעול, ודאי בתקופה של משבר דיור ושל נסיונות להגדיל את היצע הבנייה. אך יחד עם זאת, החשש של רבים הוא שמדובר בצעד נוסף לכרסום הדמוקרטיה בישראל.

"ישנה אפשרות לפטור מאגרה"

ח"כ יעקב פרי, שהוא הדמות הדומיננטית בהצעה החדשה, שהה בימים האחרונים בחו"ל וענה בכתב לשאלותינו.

האם אין אתה חושש שהאגרה תמנע מהציבור להגיש התנגדויות, ולמעשה, להיות שותף בזכות האלמנטרית הנוגעת לעיצוב חיי היום-יום שלו?

"כוונת הצעת החוק היתה לגבות תשלום אגרה רק אם מדובר בהתנגדות קנטרנית שאין בה ממש, ושמביאה לסיאוב מיותר בהליכי התכנון והבנייה. לפי ההצעה, תשלום האגרה אינו חל על כל סוגי התוכניות. ישנה אפשרות להגיש למוסד התכנון בקשה לפטור מאגרה. יתרה מכך, הצעת החוק קובעת כי אם קיבל מוסד תכנון את ההתנגדות, אפילו בחלקה, תוחזר האגרה במלואה לידי מגיש ההתנגדות, בתוך 30 יום מיום החלטת המוסד".

בשנים האחרונות מערכת התכנון המציאה מנגנונים שהולכים ומרחיקים את הציבור משיתוף בהליכי תכנון, למשל הוותמ"ל - ועדת העל הממשלתית לאישור מזורז של מתחמי בנייה גדולים. למה אתם סבורים שצריך להוסיף עוד מכשול? האמנם זה מה שיזרז את הליך קידום התוכניות?

"ממידע שהגיע לידי עלה כי הליך ההתנגדויות הפך לחלק כמעט בלתי נפרד מהנוף התכנוני. מספר ההתנגדויות, שפעמים רבות מוגשות מתוך קנטרנות וללא הצדק סביר, מסרבל ומאריך את הליכי התכנון, מה שבסופו של דבר פוגע בזוגות הצעירים השואפים לרכוש דירה למגורים. כמו כן, כאמור, תשלום האגרה אינו מהווה מכשול, שעה שהוא מוחזר למתנגד שיש ממש בהתנגדותו".

אבל כאמור, יש מי שחושש שמדובר באקט פופוליסטי נוסף שמחליש את הציבור. פרופ' יפעת הולצמן גזית מבית הספר למשפטים במכללה למנהל, מסבירה שההתנגדות היא כלי חשוב, כי היא נותנת ביטוי ל"כללי הצדק הטבעי", כלומר, היא מאפשרת התראה ראויה וזכות שימוע. היא מבקשת להדגיש שההתנגדות גם מאפשרת למוסד התכנון לאסוף מידע נוסף על התוכנית, תמונה עובדתית שלא היתה בהכרח קיימת בפניו. במובן הזה, ההתנגדות מטייבת את התכנון.

הולצמן גזית מדגישה את הזיקה הברורה של ההתנגדות גם לשקיפות: "אם אנחנו מאפשרים התנגדות אנחנו מקדמים טוהר מידות, מנהל תקין ואמון במערכת".

היא אינה פוסלת תשלום אגרה, אך סבורה שיש להשית אותה רק על מי שהרוויח כתוצאה מהגשת ההתנגדות: "בעיני, אם אדם צריך לשלם 1,000 שקל המשמעות היא שאין התנגדות. אם רוצים להטיל אגרה, הדרישה הלגיטימית היא רק ממתנגדים שהתוכנית השביחה אותם".

מי שעוסקת כבר שנים רבות בנושא ההתנגדויות וגם פרסמה ספר בנושא היא פרופ' רחל אלתרמן, מתכננת ערים ומשפטנית, חוקרת בכירה במוסד שמואל נאמן למחקרי מדיניות לאומית בטכניון. לדבריה, התאחדות הקבלנים פועלת כבר שנים, באמצעות עורכי דין בכירים, שתדלנים וחברי כנסת, לקדם תיקונים והצעות חוק שמטרתם לצמצם את זכות ההתנגדות על מנת "לזרז תהליכים".

בעיני אלתרמן, ההתנגדות היא הבסיס, "האושיות של תהליכי התכנון והבנייה. משהו שורשי ליחס בין המנהל השלטוני והאזרח".

אלתרמן, שערכה מחקר השוואתי בינלאומי, סבורה שאין התנגדות שאינה מוצדקת: "באופן רגיל לא מצאנו התנגדויות סרק. האם אנשים שהולכים וטורחים וכותבים התנגדות, מביאים תצהיר חתום על ידי עורך דין, עושים את זה בתור תחביב? אנחנו אנשים עסוקים, יש לנו קריירות, ילדים".

רעיון האגרה החדש הוא בעיניה בבחינת "תחבולה שלכאורה לא עונשית". אלתרמן מדגישה כי "את המונח 'שלא בתום לב', שהופיע בסעיף 106 ד' (אם ההתנגדות קנטרנית או טורדנית, או לא בתום לב, יש לוועדות התכנון את האפשרות לפסוק הוצאות - ג.נ), והוא בבחינת נוסח ריק, הם החליפו למונח 'התנגדות שלא התקבלה'".

"כבר היום מעמדו של הציבור נחות"

עורכת הדין חיה ארז, שמתמחה בקשר בין תכנון לסביבה, מבהירה שכדי שהתנגדות תהיה אפקטיבית, יש צורך להיעזר באיש מקצוע, מתכנן או עו"ד, שיוכל למצוא את הפגמים בתוכנית ויסייע בהבאת טיעונים ונימוקים וגם בניסוח.

כאחת שמסייעת לרבים ללא תמורה, פרו בונו, אין לה ספק שאגרה שתושת על תושבים תהפוך למכשול: "במילים פשוטות, המשמעות היא הדרה של האוכלוסיות החלשות בהליך התכנוני". את הרעיון של קבלת פטור מתשלום היא דוחה על הסף : "זו בדיחה. היא פוגעת בפרטיות של האזרח. היא אולי מוצדקת במקרים של הוצאה לפועל, כשאדם לא משלם חוב, אבל לא כשאדם רוצה לממש את זכות הטיעון החוקית שלו".

ח"כ תמר זנדברג (מרצ), שהיתה בעבר חברה בוועדה המקומית לתכנון ובנייה של העיר ת"א-יפו, זועמת על ההצעה: "זו הצעה שהיא צינית או מטופשת. אני לא רואה איך יכולות להסתתר מאחורי ההצעה הזאת כוונות טובות.

"כבר היום מעמדו של הציבור נחות במערכת התכנון. למעשה, המקום היחיד ששמור לו זה כמתנגד, וגם זה רק בשלבים מאוחרים של קידום התוכנית, אחרי שהיא כבר מבושלת, ואי-אפשר להשפיע עליה. וכל זה עוד לפני מהלכים מרחיקי לכת שקרו בשנים האחרונות כדוגמת הוותמ"ל. ההצעה מצטרפת למגמה של ראיית הציבור כמטרד, כנתין של המערכת הממשלתית שעוד מוסיפה חטא על פשע וגובה ממנו קנס".

במרכז הארץ ובשכבות החזקות מתנגדים יותר

מחקר השוואתי שערכו ד"ר טליה מרגלית מהמחלקה לאדריכלות ופרופ' אדריאנה קמפ מהמחלקה לסוציולוגיה באוניברסיטת תל-אביב, בדק דפוסים של הגשת התנגדויות וקבלתן בתשע ערים ברחבי ישראל, בשנים 2010-2013. הממצאים, שטרם פורסמו, הראו שלמרות שיש בפריפריה (באר-שבע, אשקלון ונצרת) פעילות תכנונית יותר ענפה מאשר באזור המרכז, הרי שמספר ההתנגדויות נמוך באופן משמעותי. בתל-אביב למשל הוגשו התנגדויות ל-33% מהתוכניות המוגשות, בעוד שבבאר-שבע הוגשו התנגדויות רק ל-4%.

ממצא נוסף שעולה מן המחקר, ואינו מפתיע, הוא שמבחינה מעמדית הקבוצה שהכי מתנגדת היא המעמד הבינוני-גבוה. מצד שני, רק חלק קטן יחסית מההתנגדויות שלהם מתקבלות. ד"ר מרגלית מבהירה שבארצות מפותחות מבינים שכדי להגיע לקונצנזוס בתכנון, צריך לעשות שיתוף ציבור. בקנדה, למשל, מפרסמים תחילה את הכוונה התכנונית ונותנים לשכנים להגיב, ורק אז מתחיל תהליך התכנון.

"צריך להבין שמה שיש לנו זה מעט ומאוחר", אומרת ד"ר מרגלית. "ההתמשכות של תהליך התכנון מייצרת מצב של מחויבות של ועדות התכנון ליזמים ולתוכנית, ועל כן יש אחוזי דחייה גבוהים של ההתנגדויות.

 המעמד הסוציו