כסת"ח או דמוקרטיה: הציבור לא באמת מעורב בפיתוח העירוני

"שיתוף ציבור" הפך בשנים האחרונות לחלק אינטגרלי בלקסיקון השיח התכנוני-אורבני. באופן מוצהר, הדיבור הוא על "דמוקרטיה השתתפותית", אך לכולם ברור שההשקעה בהליכי שיתוף ציבור היא גם כלכלית. בסופו של דבר, שיתוף ויידוע של הציבור חוסכים התעסקות עם ההתנגדויות.

אולם שיחות עם תושבים פעילים מגלות שמדובר בפרוצדורה עמומה למדי. לא לגמרי מובן מי זה "הציבור", לא ברור מתי בוחרים לשתף ומתי לא, ולא ברור מה קורה עם הדעות המושמעות והביקורת. המתכננים שאיתם שוחחנו יותר אופטימיים, אבל מודים שמדובר בראשיתו של תהליך.

"אנחנו מגדירים תהליך של שיתוף ציבור כשאנשים רגילים, שלא עובדים בשביל רשויות המדינה ולא נבחרו, לוקחים חלק בקבלת החלטות בנושאים שנוגעים לחיים להם", אומרת פרופ' ארזה צ'רצ'מן מהטכניון, מי שנחשבת לאמא של השיתוף הציבור וזו שהכניסה אותו לשיח התכנוני והציבורי בארץ. "הדגש הוא על התהליך. שימוע חד פעמי זה לא תהליך. בהתחלה, זה לא היה בכלל. היום זה יותר מתקרב לאידאל".

- מתי בעצם התחילו עם שיתוף הציבור בתכנון בארץ?

"מבחינה היסטורית, המדינה הזו הוקמה ע"י אנשים שבאו ממדינות לא דמוקרטיות. הם לא באו עם הכנה והבנה. אני באתי מקנדה, שם זה מובן וברור שלציבור יש זכות להביע את דעתו. פה בישראל הם היו צריכים ללמוד. אנחנו בארץ, אימצנו את הגישה שבה הבריטים ניהלו את המושבות שלהם. הדברים התחילו להשתנות רק בשנות ה-70, כשבגין קידם את פרויקט שיקום השכונות. אז הייתה הפעם הראשונה שבה שאלו את התושבים מה הם רוצים".

- ומה קורה כעת?

"אני רואה ב-15 השנים האחרונות כניסה של השיח על שת"צ לעולם התכנון. מערכת התכנון דורשת שיהיה שת"צ כשמכינים תוכניות מתאר, אבל היא רק מפקחת שזה ייעשה ולא בודקת את הרצינות. צריך להכיר בכך שהסיכוי שתוכנית תבטא בצורה מוחלטת את הרצונות של התושבים לא גדול. לא בגלל שלא רוצים, אלא בגלל שאי אפשר. כי יש גורמים נוספים שצריך לעבוד איתם. זה לגיטימי שיהיו חילוקי דעות".

"בעיריית תל-אביב פוחדים מהתושבים"

חדווה פיניש, מנהלת המחלקה לתכנון אסטרטגי בעיריית תל-אביב-יפו, מספרת שרק בשנת 2005, כשקודמה תוכנית אסטרטגית לעיר, התפתחה ההבנה שאי אפשר לקדם תכנון בלי הסכמות מהציבור. "הניסיון מראה ששת"צ מעשיר את החשיבה, גם אם לפעמים התחושה היא שלא למדנו שום דבר. התהליך מקרב את התושבים ונותן להם לראות את עצמם כחלק מהעשייה".

בעיריית תל-אביב-יפו אושר בשנה שעברה נוהל שיתוף ציבור, שאמור "להגביר את השקיפות לציבור לגבי התהליך והדרכים בהם יוכל להשתתף ולהשפיע". ד"ר אהובה וינדזור, שהובילה את הכנת הנוהל עבור עיריית תל-אביב, מדגישה שהנוהל מחייב התייעצות ושהמונח "שיתוף" מטעה: "בסופו של דבר, העירייה מחליטה איזה הצעות של הציבור היא מקבלת". מצד שני, הנוהל החדש מחייב את מתכנני העירייה לנמק את ההחלטות שלהם. בקרוב יפורסם תקציר הנוהל באתר העירייה.

כשמיכל ברזל כהן, תושבת תל-אביב ופעילה ותיקה ב"ירוק וגם בטון", שומעת שבעיריית תל-אביב מזכירים את הקמת פארק קרית ספר כדוגמא לשיתוף ציבור מוצלח, היא מגחכת. היא יודעת היטב שיש כאלה שיעדיפו לשכוח שבמשך 15 שנים העירייה התנגדה נחרצות להקמת הגן. ברזל כהן אומרת שמאז שיתוף הפעולה על עיצוב הגן, שהיה מוצלח, התחושה היא שהעירייה קיבלה רגליים קרות ושהציבור אינו שותף לתוכניות אחרות המקודמות באזור.

עילם טייכר, אדריכל ופעיל ממרכז העיר תל-אביב, אומר ש"שיתוף הציבור יכול להיות אחלה כלי, אבל בעיריית תל-אביב פוחדים מהתושבים". טייכר מזכיר את התוכניות של מתחם קרליבך (בין רחוב חשמונאים לרחוב לינקולן), שדרת הקריה (דרך בגין) ושיפוץ בית הכנסת הגדול ברחוב אלנבי, כדוגמאות לתוכניות חשובות שבהן הציבור לא היה חלק מתהליך התכנון.

חגית אוריין, המתגוררת ברחוב בן יהודה בתל-אביב, זועמת על אופן קידום התכנון המחודש של כיכר אתרים. לדבריה, התוכנית אמנם אושרה בוועדה מקומית ב-2015, אך רק כעת מציגה העירייה לציבור את מה שתוכנן. הביקורת היא על כך שהפנייה לא נעשתה בצורה רחבה ולא הגיעה לתושבים ולבעלי העניין, וגם על כך שהמפגש הוכרז "יידוע" ולא "שיתוף": "כיכר אתרים היא הנכס שלנו. לא מדובר בכיכר קטנה, אלא בפרויקט ענק שישפיע על האזור, בתקופת הבנייה הממושכת וגם אח"כ. יידוע מבחינתי זה לא יותר מאשר כיסוי תחת (כסת"ח), יעני שיתפו אותנו".

"מביאים אותנו כעלה תאנה"

שלי (שלום) סהר, תושב קרית אונו, השתתף בשני מפגשים שהתקיימו לאחרונה במסגרת הכנת תוכנית המתאר לעירו. לדבריו, לפגישה המקדימה הגיעו הרבה אנשים, אך כשנודע להם שתוכניות ההתחדשות העירונית הרבות, שכבר קודמו ברמה זו או אחרת, יופנמו בתוכנית כעובדה מוגמרת, הם בחרו שלא להגיע למפגש השני. "לדעתי, תוכנית בהיקף כזה מצריכה הרבה יותר דיונים כי היא משפיעה על כל תחומי החיים. התחושה של הרבה אנשים היא שאנחנו משמשים כעלה תאנה, רק כדי לסמן וי. שיתוף הציבור הוא פיקטיבי כי מביאים לציבור עובדות מוגמרות. זה לא שיתוף ציבור אמיתי".

תושב העיר רמת-גן שמעוניין להישאר בעילום-שם, מספר שבעיר מקודמות בשנים האחרונות כמה וכמה תוכניות אב לשכונות, כמו למשל בנווה יהושע, תל-בנימין ורמת-שקמה, אך באף אחת מהן לא היה שיתוף של הציבור בהליך גיבוש התוכנית, וגם לא יידוע של הציבור.

לדבריו, גם השיתוף של תוכנית המתאר, המקודמת בימים אלה, לוקה בחסר. המפגש הראשון, שנערך בחודש אפריל, נעשה באיחור והפרסום עליו היה לקוי. חבר מועצת העיר ר"ג, עו"ד רועי ברזילי, טוען שמפגשי שיתוף הציבור שנערכים לתוכנית המתאר "אינם אמיתיים": "האדריכל מציג לאנשים את עקרונות התכנון וכך זה נגמר. זה שיתוף רק של צד אחד. אין כאן ניסיון לבנות מסגרת של רעיונות".

"קשה לחבר אנשים לתוכנית מתאר ליישוב"

חגית נעלי יוסף, מתכננת ערים מחברת VIAPLAN, שמקיימת הליכי שיתוף ציבור במגוון מקומות, אומרת שגם אם יש התקדמות בנושא מעורבות הציבור בתכנון, המשמעות של שיתוף אינה אחידה.

בשנתיים האחרונות מנהל התכנון דורש לקיים הליך שיתוף ציבור בעת הכנת תוכניות מתאר, ואף הגדיר אבני-דרך ברורות (דוח מצב קיים, גיבוש חלופות, חלופה נבחרת), אולם אין שום נוהל מחייב לרמת התוכניות המפורטות (תוכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה). חוק התכנון והבנייה מאפשר אמנם לציבור להגיש התנגדות אחרי הפקדת התוכנית, אך אין שום מתווה סדור שמחייב שילוב של הציבור בזמן הכנת התוכניות.

נעלי יוסף משבחת את עיריית תל-אביב, שיזמה נוהל מחייב, אך מדגישה שבשאר היישובים קיומו של הליך שיתוף ציבור תלוי ברצונו של ראש הרשות ובזהות היזם - מנהל מקרקעי ישראל, משרד השיכון, או פרטי.

לדבריה, קשה מאוד להגדיר מי הוא "הציבור": "כשמדברים על תוכנית מתאר ליישוב, קשה מאוד לחבר את האנשים, כי זה אבסטרקטי ויעד המימוש רחוק. בתוכניות מפורטות, שמשפיעות על חיי היום יום, יותר קל להגדיר מי הם בעלי העניין - לפי רדיוס מרחק מאתר התכנון, לפי בעלות על הקרקע וכיו"ב".

כשאני מבקש ממנה לתת דוגמא לתוכנית שבה היה שיתוף ציבור שהצליח היא קצת מתחמקת: "יש אנשים שיגידו שאם היו אפס מתנגדים זה היה מוצלח, אחרים יבחנו את מידת ההשפעה של דעות שעלו בתהליך. אני תופסת תהליך כמוצלח כשהרשות לוקחת אחריות על מעורבות התושבים. כשמרביתם מכירים את התוכנית על גווניה וחיים איתה בשלום".

עו"ד יפעת בן אריה, מנהלת מחלקת תכנון ובנייה וליטיגציה במשרד עו"ד צבי שוב, מזכירה: "הליך שיתוף הציבור אינו אקט מתחייב לפי החוק, אך מתבקש שבתוכניות בעלות השלכות רוחב יעשו הליך כזה כדי באמת לאפשר לתושבים להשמיע עמדתם ובתוך כך גם למנוע ולחסוך התנגדויות בעתיד, כדי שכאשר התוכנית תופקד קרוב לוודאי שהיא תוכל לשקף יותר את מה שהציבור רוצה או מכוון אליו.

"אבל ברגע שעושים שיתוף ציבור ולוקח שנים עד שמתקדמים עם התוכנית, כמו שקורה לא מעט בהליכי תכנון במדינתנו, ברור שיש תחלופת תושבים, ובעצם התושבים החדשים לא השתתפו בשיתוף ציבור שהשפיע על קביעת פני העיר שלהם. מצד שני, אי אפשר לעכב שוב ושוב תוכנית, אחרת זה לא ייגמר ולא יצליחו לקדם את הליכי התכנון".