המבקר: "התנהלות משרד התקשורת - חולשה רגולטורית"

כשל מתמשך שנראה כמו שבי רגולטורי - כך מגדיר מבקר המדינה את התנהלות משרד התקשורת הנוגעת לרפורמת השוק הסיטונאי.

בדוח שמתפרסם היום (ד'), מחזק המבקר את מה שכתבנו כאן שוב ושוב בעבר בנוגע לאופן התפקוד של המשרד ביישום הרפורמה. גם המבקר התקשה למצוא הסבר לשינויים שחלו במדיניות משרד התקשורת החל מאמצע שנת 2016, ואיך החליט מנכ"ל המשרד, שלמה פילבר, על שינוי מדיניות שכלל מתן תמריצים לבזק, בתמורה לכך שהחברה תתחייב לפרוס סיבים אופטיים - זאת, בניגוד מוחלט לדעת הדרג המקצועי במשרד.

הרפורמה, נזכיר, כוללת שלושה מרכיבים מרכזיים: אינטרנט, טלפוניה ושימוש בתשתיות הפיזיות של בזק (צינורות). מתוך אלו בוצעה עד כה הרפורמה באינטרנט בלבד, שמאפשרת לספקיות מתחרות בבזק לרכוש ממנה קו אינטרנט במחיר מפוקח ולמכור אותו הלאה ללקוחותיהן. למרות שבמשרד התקשורת ובבזק מתגאים בהצלחתה של הרפורמה, המבקר קובע כי המציאות רחוקה מכך.

כך, בנוגע לרפורמה בטלפוניה שלא יושמה, כותב המבקר: "חרף העובדה שנכון למארס 2017 חלפו כמעט שנתיים מאז אמורה הייתה בזק להתחיל לספק שירותי טלפוניה סיטונאית - השירות עדיין לא מסופק. עמדת הדרג המקצועי של משרד התקשורת הייתה ועודנה כי אין לבזק מניעה טכנולוגית לספק שירותי טלפוניה סיטונאית במתכונת שנקבעה בתקנות, ברישיונה ובתיק השירות, וזאת בתוך פרק זמן קצר ביותר ובעלויות זניחות. בחוות דעת של הדרג המקצועי הובהר כי פתרון הטלפוניה הסיטונאית יקדם את מטרות רפורמת השוק הסיטונאי בצורה טובה מפתרון המכירה החוזרת. אף על פי כן, מנכ"ל משרד התקשורת החליט לקדם פתרון זמני לפיו תינתן לבזק אפשרות לספק לספקיות השירות שירותי מכירה חוזרת... משנקבע בתקנות, ברישיונה של בזק ובתיק השירות, על בסיס עמדתם של אנשי המקצוע במשרד התקשורת, שעל בזק לספק שירותי טלפוניה סיטונאית, היה על משרד התקשורת לדרוש ממנה לעשות זאת בהקדם האפשרי ולהפעיל את הסמכויות המוקנות לו לשם כך בחוק התקשורת, עד ליישום אפקטיבי של הנחיותיו.

עוד כותב המבקר כי "התנהלות משרד התקשורת בכל הנוגע לאספקתם של שירותי הטלפוניה הביאה לכך שבמשך תקופה ממושכת ספקיות השירות לא יכלו להציע סלי שירותים המתחרים באלה של בזק, והדבר גרם לפגיעה בתחרות - ולפיכך גם באינטרס הציבורי".

בעניין מרכיב השימוש בתשתיות הפיזיות של בזק, המבקר שוב מתייחס לאי-מימוש המדיניות, תוך שהוא מאיר באור בלתי מחמיא במיוחד את תפקוד מנכ"ל משרד התקשורת: "זה כארבע שנים מצויה על שולחן משרד התקשורת סוגיית ההדדיות בשימוש בתשתיות הפסיביות בין בעלות התשתית. הדרג המקצועי במשרד התקשורת העביר בקיץ 2015 לחתימת מנכ"ל משרד התקשורת מסמכי החלטה המעגנים את חובת ההדדיות לצורך העברתם לשר התקשורת, אך המנכ"ל החליט שלא לחתום עליהם. הנושא הוסדר רק לאחרונה, במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2017-2018.

"תיק השירות 'שימוש בתשתיות פיזיות' נכנס לתוקף בסוף יולי 2015, אולם נכון לפברואר 2017 הוא מצוי בשלבי יישום ראשוניים. אחת הסיבות לאי-מימוש תיק השירות במשך תקופה ממושכת הייתה תנאי שקבעה בזק בנוגע לשימושים המותרים בשירותים המסופקים מכוח תיק השירות. המשרד הבהיר לבזק כמה פעמים כי התניה זו אסורה, אך נמנע מלנקוט בפעולות ממשיות על מנת לאכוף עליה את יישומו".

בהמשך מתייחס המבקר לעיכוב קביעת תעריפים לשירותים הסיטונאיים על גבי רשת הוט: "יישום רפורמת השוק הסיטונאי החל בפברואר 2015, אולם רק ביוני 2017 קבע משרד התקשורת תעריפים מחייבים לשירותים הסיטונאיים ברשת הוט. עקב כך כל המנויים שהצטרפו לשוק הסיטונאי עד לאותו המועד, עשו זאת על גבי התשתית של בזק בלבד - דבר המעורר חשש לפגיעה בתחרות".

נציין, כי שני השלבים הנוספים של הרפורמה לא בוצעו, והמבקר מציב סימן שאלה גדול סביב המניע שגרם למשרד התקשורת להתנהל בעצלתיים ולא לדחוף כמצופה ממנו ליישום מלא של הרפורמה.

המבקר מקדיש עמודים רבים בדוח לנושא הבאנדל ההפוך (שירות שבו בזק היא זו שיוזמת מכירה ללקוח של תשתית פלוס ספק אינטרנט - ג"פ), וכיצד השתמשה בו בזק כדי לנגח את מתחרותיה. כאן המקום לציין כי נוצר מצב אבסורדי שבו מספר מנויי האינטרנט הכולל של בזק גדל משמעותית בזכות אותו באנדל הפוך, והיא למעשה עברה את מספר המנויים של ספקיות האינטרנט.

בנוסף מתייחס המבקר לתלונות החוזרות ונשנות מצד מתחרותיה של בזק בנוגע לאפליה שהיא נוהגת בהן, ועל כך שההחלטה להפסיק לשווקן במסגרת הבאנדל ההפוך מהווה פגיעה קשה בתחרות. נציין, כי כיום בזק אינה משווקת את סלקום ופרטנר במסגרת הבאנדל ההפוך, כך שהרפורמה משיגה תוצאה הפוכה שפועלת נגד התחרות ונגד האינטרס הציבורי. כל זאת בזמן שמשרד התקשורת מאפשר לבזק לנהוג כך ולנצל את כוחה לרעה.

בפרק ההמלצות כותב המבקר בנוגע לטלפוניה כי "ככל שמשרד התקשורת סבור כעת כי מתכונת המכירה החוזרת עדיפה על פני מתכונת הטלפוניה הסיטונאית, וזאת בניגוד לעמדה המקצועית שהציג בעבר הדרג המקצועי, עליו לבסס את הדבר מהבחינה המקצועית. ביסוס כאמור נדרש על מנת לוודא שההחלטה לסטות מן המתווה שנקבע בתקנות, ברישיונה של בזק ובתיק השירות - תתבסס על הליך קבלת החלטות סדור".

עוד כותב המבקר כי "על משרד התקשורת לפעול לכך שהמחלוקת שהתגלעה בנוגע למחירים בגין העבודות הנוספות שהוטל על בעלות התשתית לבצע במסגרת תיק שירות 'שימוש בתשתיות פיזיות', לא תביא גם היא לעיכוב נוסף במימוש תיק השירות. ההתנהלות המתמשכת של בעלת התשתית וספקיות השירות מלמדת כי לא מן הנמנע שיתגלעו מחלוקות נוספות ביניהן בנוגע למימוש תיק השירות, והדבר יביא לעיכוב ביישומו. על מנת שמחלוקות כאלה לא יביאו לעיכובים נוספים שיפגעו באינטרס הציבורי, הרי שאם מחלוקות כאמור יתעוררו, משרד התקשורת נדרש לבחון אותן בהקדם האפשרי, להכריע בעניינן ללא "אין להשלים עם מצב שבו גוף בעל רישיון אינו פועל באופן מתמשך בהתאם לתקנות ולהנחיות הרגולטור, תוך פגיעה בתחרות, ובעקבות כך - בציבור כולו. מדובר בהתנהלות שאינה משקפת מערכת יחסים תקינה בין רגולטור לבין בעל רישיון".

לסיכום כותב המבקר, כי "הפעולות שנקט משרד התקשורת ליישום רפורמת השוק הסיטונאי מאמצע שנת 2015 לא היו נחושות דיין. התנהלות משרד התקשורת מעידה על חולשה רגולטורית, ואינה עולה בקנה אחד עם תפקידו כרגולטור האמון על האינטרס הציבורי."מממצאי דוח זה עולה כי נכון ליוני 2017 רפורמת השוק הסיטונאי על גבי רשת בזק מיושמת באופן חלקי בלבד: שירות הטלפוניה טרם יושם (רק במאי 2017 התקבלה החלטה באשר ליישום מתכונת המכירה החוזרת, למשך שנה), ואילו תיק השירות 'שימוש בתשתיות פיזיות' נמצא בשלבי יישום ראשוניים. זאת ועוד, יישום שירות ה-BSA (Bit Stream Access - שירות סיטונאי המאפשר לספקית השירות לרכוש מבעלת התשתית את הגישה לתשתית ולספק למנוייה חבילה הכוללת תשתית אינטרנט וכן שירותי אינטרנט - ג"פ) שהוחל בפברואר 2015, נתקל בקשיים, בין היתר בשל היעדר פעולה החלטית ונחושה מצד משרד התקשורת. אשר ליישום הרפורמה על גבי רשת הוט: רק ביוני 2017 קבע משרד התקשורת תעריפים מרביים בעד השירותים הסיטונאיים על גבי רשת הוט. מצבור ההחלטות שהתקבלו (חלקן שלא בהתאם לעמדת הדרג המקצועי במשרד), בצירוף למשך הזמן שבהן לא התקבלו החלטות משמעותיות אחרות - הובילו למעשה לעיכוב משמעותי ביישום רפורמת השוק הסיטונאי ובהתפתחות התחרות". "אין להשלים עם מצב שבו גוף בעל רישיון אינו פועל באופן מתמשך בהתאם לתקנות ולהנחיות הרגולטור, תוך פגיעה בתחרות, ובעקבות כך - בציבור כולו. מדובר בהתנהלות שאינה משקפת מערכת יחסים תקינה בין רגולטור לבין בעל רישיון".