התוכנית שתנסה לחבר את המגזר הפרטי לפרויקטי תשתית

"המדינה לא צריכה להוציא שקל נוסף על הקמת כבישים, להוציא מקרים חריגים כיישובי ספר. את כל ההשקעה הממשלתית שכיום מושקעת בכבישים, צריך לנתב לתחבורה ציבורית ולבניית נתיבי אופניים בערים". את הדברים האלה לא אומר פעיל מרכזי בגרינפיס או במגמה ירוקה, אלא עו"ד אורי מנדל, שותף וראש מחלקת תשתיות ומימון פרויקטים במשרד עו"ד יוסי לוי ושות'.

מנדל מדגיש שזוהי רק דעתו האישית, כתושב תל אביב, שאינו מחזיק רכב פרטי, אך התסכול ניכר בו היטב. "גם אם הייתה תחבורה ציבורית מצוינת באמצע השבוע - מה היא שווה אם היא לא פועלת בשבת, ואתה נאלץ להיות תקוע בבית כל סוף השבוע או לשכור רכב? למרבית בתי האב אין ברירה אלא לרכוש לפחות רכב פרטי אחד".

סוגיית התשתיות היא נקודה כואבת בישראל. על פי התוכנית האסטרטגית לפיתוח תחבורה ציבורית מ-2012, פער התשתיות בין ישראל למערב בתחום זה לבדו עומד על 200-250 מיליארד שקל. ניתוח עדכני של מכון אהרן למדיניות כלכלית במרכז הבינתחומי הרצליה, מעלה כי פער התשתיות הכולל בין ישראל למערב נע בטווח שבין 470 ל-600 מיליארד שקל.

במסגרת הניתוח של מכון אהרן כתבו פרופ' צבי אקשטיין, לשעבר המשנה לנגיד בנק ישראל, והחוקר אביחי ליפשיץ, כי הם מציעים להגדיל את ההשקעה בתשתיות, בדגש על תחבורה, מ-2% מהתוצר ל-3.7% מהתוצר. את הגדלת המימון הם מציעים לבצע בעיקר באמצעות שילוב המגזר הפרטי בפרויקטים, וכן באמצעות העלאה זמנית של הגרעון ל-3.5% תוצר.

נכון להיום עומדת ההשקעה הממשלתית בתשתיות על כ-25 מיליארד שקל בשנה. על פי תקציב המדינה ל-2017-2018, השנה יושקעו בכבישים 6.25 מיליארד שקל, בעוד בתשתיות תחבורה ציבורית יושקעו 5.9 מיליארד. בשנה הבאה תגדל ההשקעה בכבישים לכ-6.8 מליארד שקל, בעוד ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית תרד לכ-5.7 מיליארד שקל.

התוכנית: פרויקטי ענק למגזר הפרטי

סכומים אלה ממחישים כי את הפער התשתיתי יהיה קשה לסגור מבסיס התקציב. על הרקע הזה החלה בחודשים האחרונים עבודה בממשלה לשיתוף המגזר הפרטי במימון פרויקטים, חלופה התואמת יותר את הגישה השלטת מהגדלת הגירעון. לפני חודשיים וחצי חשף החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו, את הכוונה להקים בנק פרויקטים שיאפשר להגדיל את תקציב התשתיות בכ-20 מיליארד שקל בשנה.

חזקיהו, שהחל לכהן בתפקידו בינואר השנה, מקדם מגמה שהחלה טרם תקופתו. באוגוסט שעבר קיבלה הממשלה החלטה על קידום פרויקטי תשתית של תחבורה ציבורית בהיקף 55 מיליארד שקל, החלטה שהתייחסה גם למהלך רחב יותר להסרת חסמים ולקידום פרויקטי תשתית. בהחלטה נכתב כי "משרדי הממשלה ויחידות הסמך ירכזו רשימה של פרויקטים בתחום אחריותם, בביצוע ישיר שלהם או בביצוע של זרועות ביצוע שלהם, שעברו בדיקת כדאיות כלכלית וכוללים היקף בינוי פיסי בעלות העולה על 250 מיליון שקלים חדשים, ואשר מועד תחילת ביצועם צפוי לחמש השנים הקרובות.

"הרשימה תכלול לגבי כל פרויקט את מאפייני הפרויקט לרבות אומדן עלות הפרויקט, לוח זמנים למימוש בהתאם לאבני דרך משמעותיות, ופירוט מקורות המימון לפרויקט... המשרד הרלוונטי יחד עם החשבת הכללית, והממונה על התקציבים, יבחנו התאמה של כל אחד מהפרויקטים לביצוע ולמימון בשילוב עם המגזר הפרטי (PPP)".

השבוע הודיעה הממשלה על הקמת צוות בין-משרדי לתשתיות, בהובלת חזקיהו, מנכ"לית משרד התחבורה קרן טרנר, מנכ"ל משרד האנרגיה שאול מרידור, מ"מ ראש אגף התקציבים יואל נוה, והיועץ המשפטי של האוצר אסי מסינג. מטרת הצוות היא לנתח ולמפות את הפרויקטים שמציעים המשרדים, כדי לוודא שהם מתאימים למודל PPP ולתעדף אותם. הצוות צפוי להציג תוצרים ראשונים בסוף השנה, אך במשרד התחבורה אומרים כי השר ישראל כ"ץ הגיע כבר לסיכום עם החשב הכללי על קידום מהיר של מיזמי PPP בעלות כוללת של עשרות מיליארדי שקלים.

לצד הפרויקטים החדשים, מפורטים בתוכנית העבודה של משרד התחבורה ל-2017 עשרות פרויקטים בביצוע ובתכנון, שכולם ממומנים מתקציב המדינה בעשרות מיליארדי שקלים במצטבר. צבר פרויקטים נוסף הכינה רכבת ישראל, שחשפה לאחרונה תוכנית פיתוח ל-2040 בהיקף כולל של 123.6 מיליארד שקל.

"למדינת ישראל אין שם טוב"

לדברי עו"ד מנדל, הצלחה בגיוס השקעות פרטיות של 20 מיליארד שקל בשנה לתשתיות התנהלות אינה מובנת מאליה. "יש שתי משוכות עיקריות בפרויקטים כאלה: בשלב המכרז ובשלב הסגירה הפיננסית. בשלב המכרז יש משוכה בדמות עלויות של מיליוני שקלים להגשת הצעות, שעלולה להרתיע מועמדים. המתמודדים נדרשים להעסיק מתכננים, מהנדסים, יועצים פיננסיים ועורכי דין במשך חודשים רבים.

"מצד שני, ריבוי מתחרים במכרז מעצים את התחרות ופועל לטובת המדינה. לכן המדינה יכולה להתחייב להחזיר לכל מתחרה שלא זכה במכרז את עלויות הכנת ההצעה".

מנדל מציין כי "קושי נוסף נובע מהצורך להשקיע הון בהיקפים עצומים. בדרך כלל מדובר בכ-80% באמצעות חוב לבנקים וגופים מוסדיים וכ-20% הון עצמי. המשמעות היא שכדי לבצע פרויקטים ב-20 מיליארד שקל בשנה, המגזר הפרטי יידרש להשקיע מדי שנה 4 מיליארד מהון עצמי. זה סכום עצום, שספק אם חברות התשתיות בישראל מסוגלות לעמוד בו".

- מה הפיתרון?

"לממשלה יש כמה דרכים להקל על הנטל הזה. ראשית, לאפשר בהסכמי הזיכיון לגייס הלוואות מזנין שישמשו חלק ממרכיב ההון העצמי, כך שהבנקים והמוסדיים ישתתפו גם בחלק של ההון העצמי כחוב נחות. דרך נוספת היא להקטין את הנטל המימוני באמצעות מענקי הקמה, כפי שהממשלה כבר עשתה בלא מעט פרויקטים בעבר. ודרך פעולה שלישית - שעדיין לא ננקטה בישראל - היא השקעה של הממשלה כחלק מההון העצמי בפרויקט. רצוי שזה ייעשה כנגד הקצאת מניות בכורה שאינן מקנות לממשלה זכויות הצבעה, כדי למנוע ניגוד עניינים בין תפקידה של הממשלה כמשקיעה לבין תפקידה כמזמינה של הפרויקט וכגורם המפקח".

- מה בהתנהלות הממשלה יכול להכשיל את הצלחת המהלך?

"כדי למשוך 20 מיליארד שקל בשנה מהמגזר הפרטי חייבים להביא לפה עוד גופי ביצוע ומממנים מחו"ל. זה יתאפשר רק אם המדינה תבין שהגורם הפרטי הוא שותף שלה. לעומת זאת, כאשר המדינה עומדת מנגד בזמן שהשותף שלה נפגע, יש לזה השלכות וזה מרתיע גופים זרים מלהשקיע פה. יש שתי דוגמאות לכך: הראשונה - היא המשבר במתקן ההתפלה באשדוד. מממנים מהארץ ומחו"ל עוקבים אחרי התנהלות המדינה בעניין רב. לראשונה היה פרויקט BOT שנכשל ורוצים לראות איך המדינה תגיב, אם היא תשאיר את המממנים חשופים בצריח; הדוגמה השנייה - היא עיצומי ועד עובדי חברת החשמל, שמעכבים תשלומים לתחנות כוח פרטיות שהוקמו ומומנו בידי המגזר הפרטי, וקיבלו גושפנקה לצעד הכוחני הזה מבית משפט ישראלי. גורם זר ששומע על זה, מה זה מלמד אותו על מוסר התשלומים של מדינת ישראל? האם זה עושה לו חשק להשקיע? לא בטוח".

- המשקיעים והיזמים מרוויחים יפה ברוב המקרים ויודעים שהם לוקחים סיכון. איפה הגבול בין עידוד שלהם לבזבוז מופקר של כספי ציבור?

"האם המדינה נותנת לפרויקט ליפול ולפשוט רגל או שהיא מתערבת לפני שזה קורה? נראה לי שזה הגבול. אם ניקח לדוגמה את מכרז הקו הירוק בירושלים, המפעילים הזרים לא עומדים בתור בגלל המצב הפוליטי, כך שרק כדי להתחיל אנחנו מדברים על רשימה מצומצמת של משקיעים שרוצים לבוא לכאן. למדינת ישראל אין שם טוב. המדינה במעשים ובמחדלים יצרה לעצמה שם של מדינה שלא מגנה על הציפיות של משקיעים ומממנים. לפחות שני משקיעים זרים שאנו מייצגים בתחום האנרגיה לא יחזרו יותר לישראל, לאחר שנכוו מהפרת התחייבויות שהמדינה נטלה על עצמה בהקשר לתעריף ייצור החשמל ולנושאים נוספים. בנוסף לשאלת העמידה בהתחייבויות, אחד הקשיים המשמעותיים הוא ההתמודדות עם הביורוקרטיה הסבוכה שלנו".

- אילו מודלים עסקיים אפשרי ליישם בפרויקטים של PPP, כאשר לא מדובר בכבישי אגרה או תשתיות שמשלמים עליהן? על איזה בסיס הכנסות יממן המגזר הפרטי שדרוג כביש או הקמת מסילת רכבת?

"מודל אחד הוא תשלום קבוע של המדינה ליזם במהלך תקופת ההפעלה לצורך החזר החוב. המודל השני הוא תשלום משתנה של המדינה ליזם, כתלות בשימוש שעושה הציבור בתשתית. פרויקט כזה הוא כביש 431, שבמסגרתו זכאי היזם ל'אגרת צל', כלומר לתשלום המדינה בעד כל רכב שנוסע בכביש".

 סוללים קדימה-פרויקטים בולטים במשרד התחבורה