ארה"ב מתקרבת לתקרת החוב - האם הממשל יושבת?

סימנים מוקדמים של חששות לגבי תקרת החוב הפדרלי נכנסו למערכת הפיננסית, כאשר הנשיא טראמפ לוחץ על הקונגרס לפעול כפי שהוא רוצה שיפעל.

המניות נשארו יציבות, אבל תשואות אג"ח האוצר האמריקאי שמגיעות לפדיון זמן קצר אחרי תאריך יעד לתקרת החוב עולות. התשואה הגבוהה יותר מאותתת אולי שמשקיעים חוששים מחדלות פירעון של הממשל, והתשואה היא פיצוי לסיכון שהמשקיעים לא יקבלו את הפדיון שמגיע להם באוקטובר.

כאשר הקונגרס האמריקאי יחזור מפגרת "יום העבודה", יעמדו בפניו שתי סוגיות תקציביות קריטיות מיידיות: תקרת החוב של הממשל האמריקאי וחקיקת התקציב הנחוצה כדי למנוע סגירה של הממשל הפדרלי ב-1 באוקטובר.

בנוסף, מנהיגי הסיעה הרפובליקאית וממשל טראמפ מקווים להתחיל בעבודה רצינית על חקיקת רפורמת המס.

הקונגרס חצוי מאוד, והנשיא טראמפ מתח פעמים רבות ביקורת על ההנהגה הרפובליקאית של בית הנבחרים והסנאט, ובכך תרם לאי הוודאות בלוחות הזמנים של הקונגרס. הנה סקירה של תאריכי היעד וההחלטות שצריכות להתקבל בקרוב.

מהו לוח הזמנים?

חברי הקונגרס חוזרים מפגרת הקיץ ב-5 בספטמבר (יום ג' הבא), אך לשני בתי הקונגרס יש חופשות בהמשך החודש.

הממשל ממומן עד 30 בספטמבר, תום שנת הכספים 2017. בעניין תקרת החוב, שר האוצר סטיבן מנוצ'ין הזהיר שהממשל יגיע לתקרת ההלוואות שהוא יכול לגייס ב-29 בספטמבר בערך. זה משאיר רק 12 ימי דיונים שבהם יהיו שני בתי הקונגרס פעילים, כדי להעביר את שתי החקיקות הפיסקליות הקריטיות.

הממשל ממומן עד תום שנת התקציב באמצעי זמני שהועבר בקונגרס במאי, שנתן לנשיא טראמפ חלק מההעדפות שלו - כמו הוצאה גבוהה יותר על הגנה ויותר מימון למשמר הגבול - אבל לא כלל את החומה שהוא רוצה להקים על גבול מקסיקו.

טראמפ הדגיש לאחרונה שהוא מתעקש על מימון החומה הזו כתנאי לשמירה על ממשל פתוח. בעצרת שלו בפיניקס בשבוע שעבר הוא הכריז: "אנחנו נקבל את החומה שלנו, גם אם נצטרך לסגור את הממשל לשם כך".

אם הקונגרס לא יאשר חוק תקציב חדש עד 30 בספטמבר, רוב ההוצאות הלא-חיוניות של הממשל יופסקו, כולל שיגור עובדים הביתה, סגירת בנייני משרדים ומתקני ציבור, דחיית הכנת מסמכים וכו'.

לרפובליקאים ששולטים בשני בתי הקונגרס אין תיאבון לסגירה כזו. הם מתכננים לקדם חוק תקציב זמני חדש, שידחה את המאבק על מימון החומה המקסיקאית של טראמפ.

חקיקה זמנית כזו נחשבת לגרועה, מפני שהיא מאריכה את ההוצאה הנוכחית בלי לתת לגופי הממשל את הגמישות בהוצאת תקציביהם. אבל הרפובליקאים סבורים שזו אופציה עדיפה על סגירת ממשל מזיקה מבחינה פוליטית וכלכלית.

טראמפ יהיה חייב עדיין לחתום על חוק ההוצאה הזמני כדי לתת לו תוקף, ובתיאוריה הוא יכול לסרב לעשות זאת.

מה לגבי העלאת תקרת החוב?

בפעם האחרונה הקונגרס עסק בכך באוקטובר 2015, כשהוא האריך את תקרת החוב, שהייתה 18.1 טריליון דולר, עד מארס 2017. מאז מארס, האוצר האמריקאי משתמש בצווי ניהול תקציב בשעת חירום כדי להימנע מפריצת התקרה הזו.

אמצעים כאלו עובדים רק לתקופות ביניים, והשר מנוצ'ין אומר שיש צורך להעלות את תקרת החוב עד 29 בספטמבר כדי למנוע סיכון שהממשל לא יוכל לפרוע את חובותיו. משרד התקציבים העל מפלגתי בקונגרס מעריך שהאמצעים הזמניים עלולים לאזול לאוצר בתחילת או באמצע אוקטובר.

"יש לי שיחות עם מנהיגי שתי המפלגות בסנאט ובבית הנבחרים, וכולנו משדרים על אותו תדר. הממשל מתכוון לפרוע את חובותיו, ותקרת החוב תועלה", אמר מנוצ'ין ביום ו' בתדריך בבית הלבן. "אין תרחיש שבו הממשל לא משלם את חובותיו".

מה יקרה אם הקונגרס לא יעלה את תקרת החוב?

משרד האוצר ייכנס לאזור שבו לא דרך מעולם, של אי תשלום חשבונות במועד, כולל קצבאות ביטוח לאומי ושכר לעובדי מדינה, חיילים ואפילו פירעונות למחזיקי אג"ח האוצר.

ממשל אובמה מעולם לא פרסם רשמית מה יקרה אם תקרת החוב לא תעלה, אך עובדים בפדרל ריזרב ובמשרד האוצר גיבשו באוגוסט 2011 תוכנית לא רשמית לביצוע תשלומים במועד לבעלי אג"ח האוצר, ועיכוב התשלומים האחרים של הממשל אם הקונגרס והבית הלבן לא יגיעו להסכם על העלאת תקרת גיוס החוב של הממשל. זאת, לפי פרוטוקול מישיבת הפד באותה עת שפורסם רק בתחילת 2017.

אנליסטים רבים רואים בקביעת סדרי עדיפויות לתשלומים חדלות פירעון בפועל, על אף שלא תהיה הפסקה של פירעון אג"ח האוצר (המדינה) - משהו כמו המשך פירעון משכנתא אבל לא פירעון חשבון חשמל או מים של משק בית. סוכנות הדירוג פיץ' הודיעה השבוע שתעדוף תשלומי ממשל עלול לגרור הפחתה של דירוג האשראי של ארה"ב, ומנוצ'ין אמר שתעדוף כזה לא יהיה מעשי ולא רצוי. הוא יעמיד את משרד האוצר במצב פוליטי חלקלק שבו הוא יצטרך להחליט למי לשלם קודם - לבעלי אג"ח האוצר במדינות זרות? או למי לעכב תשלומים - לגמלאים יוצאי צבא?

הפוטנציאל של חדלות פירעון עלול גם להעלות את עלויות ההלוואות שהממשל לוקח (האג"ח שלו). הנה תקדים מעניין: תקלה במעבד תמלילים במשרד האוצר באפריל 1979 מנעה את התשלום במועד של קרן וריבית על ניירות ערך פדרליים שהגיעו לפדיון בסוף אותו חודש, ויצרה חדלות פירעון טכנית מסוף אפריל עד תחילת מאי באותה שנה. חדלות הפירעון המקרית הזו העלתה את הריבית על הני"ע הפדרליים ב-0.6 נקודת אחוז במשך כמעט שנה, לפי דוח של ועדת התקציבים בסנאט.

גם ללא חדלות פירעון טכנית, יכולות להיווצר עלויות מוגדלות. באוגוסט 2011 היה ויכוח פוליטי ממושך על תקרת החוב, שתרם להחלטת סוכנות S&P להנמיך את דירוג החוב האמריקאי בדרגה אחת, עד היום.

מהן האופציות של הקונגרס בעניין תקרת החוב?

התוצאה הצפויה ביותר היא קואליציה של דמוקרטים ורפובליקאים מתונים שתעביר העלאה "נקייה", גישה שבה תומכים השר מנוצ'ין והדמוקרטים בקונגרס.

הרפובליקאים יוכלו לשאוף לקיצוצי הוצאה במסגרת כל אמצעי להעלאת תקרת החוב, אבל יהיה צורך בתמיכת הדמוקרטים בסנאט כדי להבטיח שהרפובליקאים, שמחזיקים רק 52 מושבים, יוכלו לגייס את הרוב הדרוש, 60 מושבים, להעברת האמצעי הזה בסנאט.

אופציה נוספת היא לתחוב את אמצעי החוב לחקיקה אחרת, אולי לתוך התקציב שנראה כה חיוני לנשיא טראמפ, שהאשים בשבוע שעבר את ההנהגה הרפובליקאית בקונגרס ב"בלגן" שממתין למחוקקים בחודשים הקרובים.

האם הקונגרס יעסוק גם ברפורמת המס בחודש הבא?

גארי קוהן, מנהל המועצה הכלכלית הלאומית ויועץ קרוב לנשיא טראמפ, אמר בראיון ל"פייננשל טיימס": "אני לא יודע כמה זמן ייקח עד העברה בפועל של החוק הזה, אל אני חושב שהוא יכול לעבור את שתי ועדות המיסוי בבתי הקונגרס ואת שני בתי הקונגרס עצמם בשנת 2017".

ההנהגה הרפובליקאית בקונגרס זקוקה מאוד להישג חקיקה כלשהו בשנת הכהונה הראשונה של טראמפ כנשיא, לפני שהמחוקקים יתחילו לעסוק בבחירות הביניים ב-2018. אחרי המאמץ הכושל להעביר את חוק הבריאות החדש בחודשים האחרונים, היעד כעת הוא רפורמת המס.

הרפוליקאים מחזיקים ב-52 ממושבי הסנאט, ומנהיג הרוב בסנאט מיץ' מקונל אומר שהוא לא מצפה להעברת חוק מס דו-מפלגתי. כדי להעביר חוק מס ברוב פשוט של 51 מושבים במקום 60 מושבים, הקונגרס חייב תחילה להעביר החלטה תקציבית שמשחררת הליכים שנקראים "התאמה". בהליכי התאמה, הקונגרס יכול להעביר חקיקת מס בסנאט ברוב של 51 מושבים בלבד. אבל הרפובליקאים חצויים במאבקים על התקציב, ולכן ייתכן שלא יוכלו להסכים על רפורמת מס.

כדי לשכנע רפובליקאים מהשורה לתמוך בתקציב, מנהיגי המפלגה יצטרכו כנראה להיות ספציפיים יותר לגבי תוכניות המס שלהם. זה יוצר עוד תאריך יעד למילוי פרטי מפתח כמו סך ההכנסות שתוכנית מס חדשה תצטרך לגייס, ואילו הקלות מס יקוצצו או יבוטלו.