הממונה על ההגבלים: במכרזי רמ"י יילקחו בחשבון שיקולי תחרות

דוח מיוחד שמפרסמת היום (ב') רשות ההגבלים העסקיים בראשות מיכל הלפרין על בעיית הריכוזיות בענף המחצבות קובע: במכרזים הבאים שתשווק רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) להרשאת חציבה של אגרגטים (חצץ, מצע וחול) לתעשיית הבטון לצורכי בנייה ותשתיות, שהיקפה השנתי כ-1.6 מיליארד שקל, יילקחו בחשבון לא רק המחיר המירבי לטון חומר שיציע המתמודד במכרז לרמ"י, אלא יילקחו בחשבון שיקולי תחרות, תוך התייעצות עם הממונה על הגבלים עסקיים.

בתחום המחצבות קיים מצב ייחודי, שבו יש חשיבות מיוחדת למרחק ההובלה בין המחצבה לבין מפעל הבטון. יש כמה קבוצות השולטות במחצבות האזוריות ומכאן גם בשוק המקומי. תופעה בעייתית עוד יותר היא תופעת "אינטגרציה אנכית" - דהיינו בעלות על מחצבה/ות ועל מפעל בטון באותו אזור, אינטגרציה שמעצימה את המונופול האזורי ואת בעיית ההגבלים העסקיים.

לדוגמא, החברות שפיר, מחצבי אבן, אשטרום ועינב החץ חברות פעילות בתחום התשתיות. בנוסף, הן הבעלים של מחצבות, מפעלי בטון ומפעלי אספלט.

המלצת הרשות באה בעקבות מחקר שערכה, בו התעוררה שוב בעיית ריכוזיות של מחצבות איתה מתמודדים מפעלי בטון באזורים מסוימים. ישנם אזורים בהם מפעלי בטון ניזונים מחומר המגיע ממעט מחצבות, בעיה שבמקרים רבים מוחרפת בשל בעלות של חברה אחת על יותר ממחצבה אחת ("בעלות צולבת"). מיעוט המחצבות נובע, בין היתר, מחסמי כניסה גבוהים להקמת מחצבות חדשות, לרבות קשיים בירוקרטים ותכנוניים, וכן מעיוותים באופן הקצאת המקרקעין הפנויים לחציבה.

על פי נתוני המחקר כ- 40% ממפעלי הבטון רואים לכל היותר שתי חברות מתחרות בקבוצת התחרות שלהם, כאשר בולטים במיוחד אזור רמת הגולן , אזור חיפה , אזור השרון , מישור החוף המרכזי ואזור הנגב.

עוד עולה מהנתונים כי עבור חמישה מפעלי בטון המהווים כ-3% מהמדגם, קבוצת התחרות היא קבוצה ריקה , כלומר במרחקי הנסיעה התוחמים את אזורי הביקוש של מפעלים אלה לא נמצאות מחצבות.

"אחד הגורמים לבעיית התחרות בענף", נאמר בדוח, "הוא שיטת המכרזים הקיימת להקצאת זכויות חציבה במחצבות, ששמה משקל רב על גובה התמלוג לבעלי המקרקעין (המדינה), ובכך מתעלמת מהשפעת המכרז על התחרות בשוק האגרגטים. שיטת המכרז מקטינה את התמריץ של שחקנים קיימים להגדיל את הכמות הנחצבת ומעלה חסמי כניסה לשחקנים חדשים.

הדוח הנוכחי נשען על עבודות קודמות של מספר ועדות ציבוריות שעסקו בתחום והצביעו על הבעיות העמוקות בתחום המונופולים והשליטה הריכוזית בענף המחצבות, בהן ועדת השופט בדימוס דן ביין (2003) והוועדה לבחינת מדיניות המקרקעין בתחום המחצבות, שבראשה עמד רם בלינקוב והוגש לממשלה באפריל 2015.

 המספרים של שוק המחצבות

דוח ועדת בין קבע כי יש להפסיק את שיטת הפטור ממכרז לחברות המפעילות מחצבות, וכי יש להכיל על הענף את כללי המכרזים. בעקבות הדוח התחיל תהליך ארוך של מעבר משיטת הקצאת קרקע ופטור ממכרז לשיטת מכרזים, בניסיון להתמודד עם בעיית הריכוזיות.

דוח ועדת בלניקוב הצביע על כך, שארבע חברות מחזיקות כמחצית מעתודות החצץ הנאמדות ב-550 מיליון טון: שפיר, תעשיות אבן וסיד (מקבוצת רדימיקס), מחצבי אבן והנסון. ארבע חברות אלה מרכזות כיום כ-80% מתפוקת הענף במדינת ישראל (ובצירוף מחצבות ביו"ש הן שולטות ב-60% מתפוקת הענף). ארבע חברות אלה מחזיקות מפעלי בטון, ושפיר היא גם חברת התשתיות הבולטת ביותר בישראל. כתוצאה מכך, נאמר בדוח, "חלה עלייה רציפה ועקבית במחירי התוצרים של הענף. בחמש השנים האחרונות חלה עליית מחירים בשיעור ריאלי של יותר מ-30% (מקור: נתוני למ"ס)".

המטרה המרכזית של המחקר שנעשה על ידי הרשות היא "הגברת התחרות בענף זה צריכה להיות הורדת יוקר המחיה , ודבר זה דורש הורדת המחיר בשער המחצבה . ככל שגובה התמלוג שנקבע במכרז הוא גבוה אנו מתרחקים ממטרה זו ומיעילות כלכלית".

 עתודות חומרי מחצבות

דוח הממונה על הגבלים עסקיים המתפרסם היום כולל מספר המלצות, ואלה העיקריות שבהן:

• הגדלת היצע המחצבות והקצאת זיכיונות לגורמים שאינם ריכוזיים. ישנן ארבע מחצבות מאושרות לפי תוכנית המתאר הארצית למחצבות (תמ"א 14א') ובעלות תכנון מפורט זה מכבר. מחצבות אלה מוכנות לשיווק על-ידי רמ"י ויש לפעול בשיווקן בהקדם האפשרי.

• שינוי שיטת המכרזים הנוכחית המתבססת רק על גובה התמלוג למכרז, שמתמרץ את הגדלת הכמות הנחצבת וכניסת שחקנים חדשים. לצורך כך ממליץ הדוח על הקמת צוות עבודה מקצועי משותף עם רשות מקרקעי ישראל והממונה על המכרות, שתפקידו לגבש מנגנון מכרז חלופי שיתמרץ את השחקנים השונים להגדיל את הכמות הנחצבת, ויתמרץ כניסת שחקנים חדשים.

• באזורים הסובלים מריכוזיות גבוהה, מוצע לשקול, לאחר בחינה של הנסיבות התחרותיות הפרטניות, הפרדת בעלויות על מחצבות סמוכות. יש לתת את הדעת לכך במיוחד במקרים בהם חברה שמחזיקה יותר ממחצבה אחת באזור אינה מפעילה באופן מספק אחת ממחצבותיה.