המבקר: הטבות במיליארדים לאייפקס שלא כדין בעסקת תנובה

רשות המסים מחלקת "מתנות" - הטבות או פטור מלא ממס - בשווי מיליארדי שקלים לקרנות הון ללא סמכות חוקית, כך עולה מדוח מבקר המדינה המתפרסם היום. בין היתר, ניתנו הטבות מס מרחיקות לכת לקרן אייפקס, זאת מבלי שנבדקה התועלת והתרומה של השקעות הקרן למשק ביחס לעלות ההטבות. הקרן מכונה בדוח "קרן א'", וצוין כי היא נחשבת לאחת מקבוצות ההשקעה הגדולות בעולם. בחינת הפרטים מגלה כי מדובר בקרן אייפקס, ובהחלטות שניתנו על רקע "הסיבוב" שעשתה בתנובה.

שאלת המיסוי של קרנות ההון בישראל לא הוסדרה בחקיקה ייעודית, ומכיוון שכך, לכאורה, חלים על קרנות אלו כללי המס הקבועים בפקודת המס לגבי מיסוי יחידים ושותפויות. כללים אלה נוגעים למגוון היבטי המס, ובהם מס הכנסה על פעילות הקרן; מיסוי הדיבידנד והריבית שמקבלים שותפי הקרן; מיסוי חלוקת רווחים לשותף המנהל את עסקי הקרן, ומע"מ על פעילות הקרן ומנהליה בישראל. על פי פקודת המס, מנהל רשות המסים רשאי, בהתאם לבקשות המגיעות אליו, לתת החלטת מיסוי ולערוך הסכמי מיסוי עם הקרנות. עוד על פי חוק, חל איסור על "מתן הנחות והקלות" מס לנישומים, אלא מכוח חוק או מכוח סמכות מוגדרת בחוק.

המבקר מצא כי משנות התשעים של המאה העשרים ועד היום, עושה מנהל רשות המסים שימוש בסעיף 16א' לפקודת מס הכנסה, המעניק לו "סמכות להחזיר מס לתושב חוץ" - שימוש לא כהחזר בדיעבד של מס זר ששולם, אלא כדי לתת החלטות מיסוי מקדמיות המעניקות הקלות במס לקרנות הון ולמשקיעים הזרים בהן, לרבות פטור על רווחים, ריבית ודיבידנד. הקלות אלה, טוען המבקר, ניתנו בלא שנקבעה לכך הסמכה מפורשת בלשון החוק.

המבקר מצא כי במסגרת השימוש בסעיף "החזר המס" האמור, הוענקו הטבות מס ששווין המצטבר לאורך השנים מוערך במיליארדי שקלים. בנוסף, בהחלטות מיסוי מקדמיות נתנה הרשות הקלות מס שלא בהתאם לתנאי סף שקבעה בהוראות הביצוע שלה עצמה, ובמקרים רבים תנאי החלטות המיסוי סתרו את תנאי הסף. המבקר מציין כי "הקלת מס הנקבעת על פי שיקול דעת בלבד, ללא קריטריונים מוגדרים ואחידים, אינה רצויה".

ליקויים בפיקוח על מונופולים

במסגרת הדוח, המבקר מזכיר כמה מקרים שבהם ניתנו החלטות מיסוי שכללו, בין היתר, פטורים חריגים והטבות מס נרחבות למשקיעים זרים על רווחים פירותיים והוניים ממימוש נכסי הקרנות, וכן על הכנסות מריבית ומדיבידנד. בין המקרים בולטות החלטות שניתנו החל משנת 2011 לקרן השקעות בינלאומית (אייפקס כאמור), במסגרתן ניתנו למשקיעים הזרים ולשותפים המנהלים בקרן הטבות מס בגין השקעות בחברות ישראליות שונות, בכפוף להשקעות כספים בהיקף שהוגדר בהחלטות המיסוי.

המבקר מציין בדוח, בין היתר, כי נמצאו ליקויים בפיקוח הממונה על ההגבלים העסקיים על גופים מונופוליסטיים, ולא נעשתה בדיקה של התועלת המשקית למתן הפטור לקרן אייפקס. על פי הדוח, במאי 2014, כשש שנים וחצי לאחר מתן החלטת המיסוי לקרן אייפקס בקשר לעסקת תנובה, נפגשו נציגי הרשות, בראשות סמנכ"ל בכיר לעניינים מקצועיים, עם נציגי הקרן. זאת, לאחר שהקרן פנתה לרשות בבקשה להחיל על הכנסותיה בגיוס הון חדש את הסדר המיסוי שקיבלה בעסקת תנובה (הסדר מס שהתייתר לאחר שהגיוס בוטל - א.ל.ו).

מהדוח עולה, כי החלטת המיסוי שניתנה לקרן בעסקת תנובה לא דרשה מאייפקס תנאים בסיסיים כמו פיזור השקעות או השקעה כנגד הקצאת מניות (השקעה לתוך החברות ולא "החלפת ידיים" בין בעלי מניות - א.ל.ו). בדיון שהתקיים באותה פגישה, דרשה הרשות כי קרן אייפקס תשקיע לכל הפחות 20% בחברות המטרה באמצעות הקצאת מניות, וכן הוצגה דוגמה לעסקת נדל"ן של תנובה שנעשתה לאחר רכישתה על ידי קרן אייפקס.

קרן אייפקס, אומר המבקר, לא הזרימה כספים לתנובה, אלא להפך - משכה ממנה דיבידנדים הנובעים, בין השאר, ממימוש נדל"ן - וגם על דיבידנדים אלו היא קיבלה פטור מוחלט ממס. כיוון שכך, הציעה רשות המסים כי בתנאי החלטת המיסוי של הגיוס ייקבע כי היא תיהנה מפטור מלא ממס על דיבידנדים, רק במקרה שמדובר בדיבידנדים שיימשכו מעודפים (רווחים) שייצברו בחברת המטרה לאחר הרכישה בלבד.

נוסף על כך ביקשה הרשות כי הקרן תסכים שבהחלטת המיסוי יובהר כי בעודפים הזכאים לפטור כאמור לא ייכללו עודפים ממימוש נדל"ן. הקרן השיבה כי היא "דוחה על הסף" את דרישת הרשות, וכי יש להקנות לה פטור מלא על הכנסות מדיבידנד, בין השאר, בנימוק שהיא צריכה לפרוע באמצעות דיבידנדים אלו את ההלוואות שהיא לקחה מהבנקים כדי לממן את רכישות חברות המטרה.

איך השפיעה האסטרטגיה על הצרכן?

התחשיב שצורף לפרוטוקול הדיון שערכה הרשות במאי 2014 העלה כי בבדיקת הוצאות המס הנוגעות להעסקת עובדים לאורך השנים בשני תאגידי ענק בישראל שאותם רכשה קרן אייפקס יחד עם חברה נוספת (בזק - א.ל.ו), לא היה הבדל מהותי בין הוצאות מס אלו לפני רכישת החברות ובין הוצאות המס אחרי הרכישה. כלומר, אין אינדיקציה לגידול מהותי בהעסקת עובדים בחברות המטרה לאחר רכישתן על ידי הקרן.

תחשיב נוסף שעשתה הרשות וצורף לפרוטוקול מראה כי בשנים שבהן שלטה קרן אייפקס בתאגידים גדולים בישראל חל גידול מצטבר נטו של כ-650 מיליון שקל בהוצאות המס ששולמו במישור תאגידים אלו (מס חברות ומס על עובדים, בניכוי החיסכון במס על דיבידנדים בשל הפטור ממס). אולם, המבקר מציין כי תחשיב זה לא ניתח לעומק את הסיבות לגידול בהוצאות המס. לא נבדק, למשל, האם אסטרטגיית המחירים בשוקי הפעילות השונים שנקטה תנובה בתקופה שבה היא נשלטה על ידי הקרן הייתה שונה מזו שנקטה טרם רכישתה, וכיצד השפיעה אסטרטגיה זו על הצרכן הסופי בשוק שבו פועלת תנובה ככוח מונופוליסטי.

לסיכום, מציין המבקר, כי הרשות לא ערכה בדיקה של התועלת המשקית והעלות האלטרנטיבית של הטבות המס הניתנות לקרנות ההון (לא רשות המסים, ולא אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר או המועצה הלאומית לכלכלה); לא נבדק, בין היתר, מהי תרומתן של הטבות אלה לשוק העבודה, והאם חל בעקבותיהן גידול בהשקעות בפריפריה וכיו"ב. עיקרי הליקויים:

ההקלות לקרנות ההון ניתנו ללא כל סמכות חוקית

הקלות מס ניתנו שלא בהתאם לתנאי סף שהרשות עצמה קבעה בהוראות הביצוע שלה, ובמקרים רבים אף סתרו את תנאי הסף

ליקויים בפיקוח הממונה על ההגבלים העסקיים על גופים מונופוליסטיים

לא נעשתה בדיקה של התועלת המשקית למתן הפטור לקרן אייפקס

החלטת המיסוי שניתנה לאייפקס בעסקת תנובה לא דרשה מהקרן תנאים בסיסיים כמו פיזור השקעות או השקעה כנגד הקצאת מניות

לא נבדק מהי תרומתן של ההטבות לשוק העבודה, והאם חל בעקבותיהן גידול בהשקעות בפריפריה, למשל

רשות המסים: "ההקלות לאייפקס נועדו למשוך השקעות נוספות של משקיעים בינלאומיים"

"מנהל רשות המסים בוחן באופן קבוע את הקריטריונים למתן הטבות, וזאת, בין היתר, על רקע תנאי השוק המשתנים, ומעניק הטבות בהתאם לסמכות שהואצלה לו משר האוצר. בכוונת רשות המסים לפרסם לציבור חוזר (שטיוטה שלו כבר הוכנה) שיפרט את המדיניות העדכנית הנוגעת למיסוי קרנות השקעה, לרבות הקריטריונים השונים למתן ההטבות לקרנות.

"פרשנותה המשפטית של רשות המסים למעלה מ-20 שנה הייתה כי ניתן לעשות שימוש בסעיף 16א' כל זמן שיש חשש מבוסס לקיומו של עודף מס בישראל (קרי: תשלום מס בישראל מעבר למס ששולם בחו"ל), וזאת גם בדרך של החלטה מראש בנסיבות בהן בהתאם למדיניות הרשות היא תצטרך מאוחר יותר להחזיר את עודף המס. פרשנות שכאמור מתיישבת עם ה'שכל הישר', ומתפיסה כי קרן ההון סיכון מורכבת מפיזור רב של משקיעים זרים הבאים ממדינות רבות ומאוגדים בצורות התאגדות שונות וחלים עליהם משטרי מס שונים (פיזור משקיעים זהו תנאי בסיסי של מתן האישור מכוח 16א' (סעיף החזר מס לתושב חוץ - א.ל.ו).

"במצב דברים כזה מתן ההקלה בדיעבד באופן של החזר מס לכל משקיע, הינו מסורבל והופך את האמור לנטל על המשקיע - נטל שהיה מונע בפועל את ההשקעות הזרות בישראל. הפרשנות שאימצה הרשות חוסכת בירוקרטיה מיותרת ומקילה על המשקיעים הזרים. המחוקק לא הגביל את סמכות המנהל, אך המנהל צמצם את סמכותו בעיקר למתן הקלות לקרנות לגביהם ברורה התרומה הגדולה של המשקיעים הזרים לפיתוח המשק ותעשיית ההיי-טק הישראלית.

בנוגע ל"קרן א'" (אייפקס כאמור), טוענת הרשות כי "מטרת הרשות בהענקת האישורים לקרן א' הייתה לעודד השקעות של "מגה קרן" שכמוה קיימות קרנות בודדות בעולם. כניסה של "מגה קרן" מסוגה של קרן א' תמשוך אחריה השקעות נוספות של משקיעים בינלאומיים חשובים ובעלי ממון, שיראו את ההשקעה בחברות ישראליות כהשקעה כדאית יציבה ובטוחה יותר". 

קרן אייפקס מסרה בתגובה כי "אייפקס פעלה ותמשיך לפעול בהתאם לכל דין ובכלל זה על-פי חוקי המס בארץ ובעולם".