עד השמיים ומתחת לאדמה: המדינה בהצעת חוק "דרמטית"

פתגם רומי עתיק קבע לפני שנים רבות כי "בעלים של קרקע הוא הבעלים כל הדרך מעלה עד גן עדן וכל הדרך מטה עד הגיהנום" (Cuius est solum, eius est usque ad coelum et ad inferos). גם היום, משפט זה מעוגן בחוק התכנון והבנייה הישראלי שמעניק לבעלי קרקע את זכויות האוויר מעל המגרש וגם את הזכויות שמתחת לפני הקרקע. עובדה זו, שבחלק גדול מהמקרים היא כמובן חסרת משמעות לבעל הקרקע, מקבלת משנה תוקף בעת תכנון וביצוע של מיזמי תשתית כמו מנהרות וגשרים, וגם בכל הנוגע לשימושים מעורבים בקרקע.

הצעת חוק חדשה, המקודמת על ידי משרד המשפטים ושרת המשפטים איילת שקד, מנסה לשכלל את הצורה שבה נרשמת בעלות על קרקע, ולמנוע מצבים בעייתיים שבהם תוכניות נתקלו בקושי להגדיר את הבעלות על תת-קרקע או זכויות אוויר במקומות שונים. למעשה, הצעת החוק הממשלתית מציעה לערוך תיקון בחוק התכנון והבנייה ולאפשר תכנון ורישום של חלקות במבט תלת מימדי.

הצעת החוק פורסמה לאחרונה כתזכיר חוק להערות הציבור וגובשה בשיתוף פעולה בין משרד המשפטים, המרכז למיפוי ישראל (מפ"י) וגם מינהל התכנון שבאוצר והאגף לרישום והסדר מקרקעין שבמשרד המשפטים. גורמים הבקיאים בהצעת החוק אומרים שזוהי הצעת חוק מהפכנית שעשויה לפתור בעיות מהותיות שמעכבות פרויקטים לא פעם וגוררות את הצדדים לבתי משפט.

הצעת החוק, שנחשפת כאן לראשונה, עתידה לעלות לאישור ועדת השרים לחקיקה בעוד שבועות אחדים. ואם תכנון ורישום תלת מימדיים נשמעים קצת כמו מדע בדיוני, הצעת החוק ממשית לגמרי ועל פי מנסחיה עוסקת בנושא מאוד משמעותי, כזה שמשנה באופן דרמטי את דיני המקרקעין בכל הנוגע לקידום הפיתוח.

 מנהרות הכרמל / צילום: בן יוסטר

"ממעבה כדור הארץ עד רום השמים"

"כלל בסיסי בדיני מקרקעין כיום קובע כי הבעלות בקרקע משתרעת ממעבה כדור הארץ ועד רום השמיים", מסבירה עו"ד כרמית יוליס, ראש אשכול נדל"ן במשרד המשפטים, "הצעת החוק מבקשת לאפשר לפצל את הבעלות גם ליחידות תלת מימדיות, במובן זה שאדם אחד יכול להיות הבעלים בתת-הקרקע, בעוד אדם אחר הוא הבעלים בעל פני הקרקע. בדרך הזו יהיה הרבה יותר קל ופשוט להקים פרויקטים מורכבים שמתבצעים בקרקע צפופה, כמו למשל מיזם למגורים שמתחתיו יש תחנת רכבת ומעליו עובר גשר עילי, או פרויקט למגורים שמשלב גם תשתיות שעוברות בתחומו, או כולל חניה ציבורית מתחתיו".

עוד אומרת יוליס כי "לפי הדין הנוהג כיום, ומאחר שהבעלות למעשה בלתי ניתנת לפיצול, הפרויקטים מהסוג הזה מתקדמים ברובד התכנוני, אולם כשהם מגיעים לביצוע הם נתקעים ולא ניתן להשלים את הרישום באופן מיטבי. לעתים המשמעות היא שיש הכרח לקדם הסכמות חוזיות בין בעלי הקרקע השונים כדי לקבוע זכויות חכירה בקרקע. בהתאם, וככל שתעוגן זכות חכירה, הרי שהבעלות בקרקע לא תפוצל אלא רק החכירה תפוצל. מובן כי הליך זה לוקח זמן רב וטעון הסכמים מורכבים. ככל שמדובר בקרקע של רשות עירונית, מתן זכות חכירה טעונה הסכמה של שר הפנים כך שהליך האישור מתעכב עוד יותר, ועשוי להתעכב שנים".

יוליס אינה חוששת לדבר במילים גבוהות: "מדובר בלא פחות מדרמה בתחום. זה יאפשר תכנון ובנייה פשוטים הרבה יותר. מדברים היום הרבה על מנהרות, אבל גם על פרויקטים למגורים שייבנו למשל מעל כביש, שטחים ציבוריים על גגות בניינים, קומות בית ספר ומעליהן דירות או מרכזים מסחריים בתת-הקרקע. לתכנן תמיד היה אפשר, אבל הדין הקנייני מיושן וזה הפך הכל למסובך מאוד".

בנוסח הצעת החוק מסבירים יוזמי החוק מדוע מדובר בתיקון חיוני: "תזכיר החוק שבנדון נועד לאפשר הפרדת הבעלות בקרקע ליחידות מרחביות (חלקות תלת מימדיות) שיהוו נושא נפרד לעסקאות ולזכויות, ולאפשר רישום עסקאות רצוניות ואף הפקעות ביחידות אלו, המתבססות על תכניות מאושרות, ברבדים שונים של הקרקע - תת-הקרקע ומרחב הרום. זאת, במטרה לאפשר ניצול יעיל יותר ומיטבי של הקרקע, רב שכבתי, בהתאם לתכנון הדינמי הקיים היום המאפשר שימושי קרקע שונים ביחידות מרחביות שונות; להקל על צרכי הפיתוח, בפרט במקומות שבהם שימושי הקרקע מעורבים, ולהגביר את הסחירות בקרקע".

"הסדרה של פרקטיקות נהוגות"

עורכי דין העוסקים בתחום המקרקעין סבורים שמדובר בהצעה חשובה ומוסיפים כי מדובר במהלך מתבקש, כדי להתאים את החוק להתנהלות הענף ולמאה ה-21.

"ההצעה מבורכת", אומר עו"ד יובל גלאון, שותף במשרד שביט בר-און גלאון צין ויתקון ושות’, "הצעת החוק תעגן, למעשה, באופן משפטי, הליכים שמיושמים כבר היום, כך שזו בעיקר הסדרה של פרקטיקות נהוגות. בפועל, עולם המשפט מגיב אחרי המציאות. מזמן כבר היה צורך בתלת מימדיות. התועלת הכלכלית רבה מאוד והשוק כבר הגיב לזה. שמאים יודעים להעריך את השטחים הללו וזו תורה שכבר נכתבה בפרקטיקה. עכשיו משרד המשפטים מרים את הכפפה. אני חושב שהחוק החדש יכול גם להוביל לפריצת דרך, לא בתת-הקרקע אלא מעל הקרקע. למשל, אם יהיו נתיבים של רכבת קלה מעל הקרקע, נושא שמדברים עליו ברצינות במקומות אחרים בעולם".

גלאון, המשמש בין היתר גם כיועץ המשפטי של עיריית גבעתיים, מזכיר כמה דוגמאות רלוונטיות מהעיר: "בגבעתיים קיימת תוכנית גב/586 אשר מתירה הקמת חניונים ציבוריים מתחת למבני ציבור, במקביל, קיימות באזור הסיטי תוכניות שמאפשרות חניה פרטית מתחת לדרכים שבבעלות העירייה. העירייה מחכירה את השטח ליזמים וכך היא מנצלת את השטח לרווחת כלל התושבים. עוד דוגמא היא שבעת הוצאת היתרי בנייה, מסכימה הוועדה המקומית גבעתיים להרחיב דרכים בלי להפקיע ולהסתפק ברישום זיקת הנאה לטובת הציבור על מימד פני הקרקע, כאשר במקביל מתאפשר לבעלים להקים את המרתפים הפרטיים שלהם מתחת לשטח זה".

עו"ד צבי שוב מדגיש כי בית המשפט העליון כבר נדרש לשאלה אם אפשר להפקיע חלק מהקרקע במקרה של מנהרות הכרמל, כשתוואי המנהרה עבר מתחת לכרמל ומתחת לשטח עליו בנויים בתים. שוב: "אנשים אמרו שזה השטח שלהם גם בעומק האדמה, ובית המשפט קבע שיש הפקעה בתת-הקרקע. השאלה היתה איך מחשבים את זה ומה עושים כשבאים להפקיע ורשות רוצה לרשום את תת-הקרקע על שמה. כיום אין אפשרות לרישום, וההצעה הזו תפתור את זה".

שוב מציין כי "הצעת החוק הזו נדרשת בגלל שחוק התכנון והבנייה מקדים בכמה שלבים את חוק המקרקעין. נתקלנו בבעייתיות בנושא הזה, כשהיתה לנו חלקה ברחובות שייעדו אותה לכביש מעליו גשר ומעליו יכלו לבנות. היתה בעיה בביצוע הרישום. ואגב, כבר הרבה שנים מדברים על קירוי האיילון וגם שם ישאלו את השאלות הללו. איך ירשמו את הזכויות מעל הכביש? ומי יקנה זכויות ללא רישום? כנראה שהדברים האלו עוררו אותם להבין שיש בעיה".

עו"ד משה פולאקביץ’, ראש מחלקת תכנון ובנייה במשרד יוסי לוי ושות', סבור שבמישור הפרקטי נראה כי שימושי עיקרי ביישום התיקון המוצע יהיה בהפקעות לצרכי ציבור, באופן שיקטין את הפגיעה בנפקעים. פולקביץ': "כך, ניתן יהיה לבצע הפקעה בתת-הקרקע בלבד, למנהרות לדוגמא, או בעל הקרקע בלבד, לגשרים למשל, ולאפשר לבעלי הזכויות בקרקע לשמר את בעלותם על פני הקרקע מבלי שתידרש הפקעת מלוא השטח. מדובר במהלך שיוכל גם לחסוך כסף רב לקופת המדינה, שכן תתאפשר הפקעה של חלק מהזכויות בקרקע בלבד ובמקרים מסוימים אפשר והפקעה שתבוצע תתאפשר ללא תשלום פיצוי כלל, שכן לא תיגרם כל פגיעה לבעל הקרקע".

 קירוי איילון / צילום: איל יצהר