התוכנית האסטרטגית לדיור שאישרה ממשלת ישראל, המתעתדת להציג את העתיד התכנוני של יחידות הדיור בישראל עד שנת 2040, קובעת עלייה הדרגתית בפרויקטים שייצאו לדרך במרכזי הערים הקיימות - במסגרת התחדשות עירונית, משיעור של כ-12% היום (לפי מדד היתרי הבנייה) לשיעור של כ-46% בשנים 2036-2040.
לתמ"א 38 - תוכנית המתאר שמעניקה זכויות בנייה נוספות כנגד חיזוק בניינים ישנים מפני רעידות אדמה - תפקיד לא מבוטל במשוואה. אבל בשטח, עננת אי הוודאות שהפכה כבר כמעט קבועה מקשה מאוד גם על האופטימיים בשוק. השבוע למשל נחשף ב"גלובס" כי ליזמי תמ"א 38 נמאס להמתין לאישור תוכנית רובע 3 ורובע 4 בתל-אביב (המגדירה את הזכויות לבנייה במרכז העיר) והם הגישו עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי, בגיבוי איגוד חברת תמ"א 38 בלשכת המסחר תל-אביב והמרכז.
בעתירה כתבו העותרים כי הסחבת באישור התוכנית גורמת נזק רב: "תוכניות הרבעים הופקדו באוקטובר 2012, וממועד זה הכניסו את אחד האזורים הפעילים ביותר בשוק הנדל"ן בעיר לסחרור של חוסר ודאות. אם בשלוש השנים הראשונות היה מדובר ב'סחרור' בלתי נמנע, שנבע מהליכי תכנון מתחייבים, הרי שבשנתיים האחרונות, ולמצער בחודשים האחרונים, נובע חוסר הוודאות מלוחות זמנים בלתי סבירים בעליל בהכנתן של התוכניות".
התחדשות עירונית / איור: ליאב צברי
הגבלות בגבעתיים
במקביל לתוכנית הרבעים של תל-אביב שמתעכבת כבר תקופה ארוכה, בשבועות האחרונים ניתן לראות שינויים והקפאת היתרי בנייה גם במקומות אחרים. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל-אביב אישרה למשל הגבלות מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבנייה, המונעים הוצאת היתרי בנייה בחלקה הצפון מערבי של העיר גבעתיים למשך תשעה חודשים, במהלכם תקודם תוכנית מתאר להתחדשות עירונית במקום. גבולות התוכנית הם בית הקברות בדרום, רחוב עליית הנוער וערבי נחל במערב, רמת גן בצפון ורחוב ויצמן והמעורר במזרח.
באותו הדיון האריכה הוועדה המחוזית את התנאים לפי סעיף 78 בשכונת רמב"ם בגבעתיים למשך שנה או עד להפקדת תוכנית ההתחדשות העירונית המתוכננת, לפי המוקדם, למעט כמה מתחמים שהוחרגו, תוך קביעת הגבלות על מספר הקומות, קווי הבניין, יחסי הצפיפות (בין בניין קיים לחדש) ועוד.
עיריית תל-אביב יפו פרסמה גם היא לאחרונה מגבלות מכוח סעיפים 77-78 המתייחסים לשכונות רמת אביב א' ודרום רמת אביב ב'. ההגבלות מתייחסות לגינת טאגור ורחוב אנדרסן בצפון, רחוב חיים לבנון במזרח ובדרום ודרך נמיר במערב. בין היתר נקבע כי בבניינים עד גובה שתי קומות לא תותר תוספת קומות, לבניין בגובה שלוש קומות תותר תוספת בשיעור 1.65 קומות ולבניינים בני ארבע קומות ומעלה תוספת בשיעור 2.65 קומות (בחיזוק מבנה קיים ותוספת קומות). במקביל, בהריסה ובנייה מחדש תותר תוספת 2.65 קומות החל מבניין של שלוש קומות ומעלה.
עוד נקבע כי 20% מהדירות יהיו חייבות להיות קטנות בשטח של עד 60 מ"ר עיקרי וכי לעירייה ישנה אפשרות שלא להעניק היתר בנייה שעלול לפגוע במגמות התכנון החדש, המבוסס על מסמך המדיניות. תוקף התנאים שנקבעו הוא עד יולי 2020.
מעיריית תל-אביב נמסר בהקשר זה כי "מדובר בהארכת התוקף של המגבלות הקיימות. בעבר התוכנית הייתה בסמכות הוועדה המחוזית, ואילו כיום התוכנית נמצאת בסמכות הוועדה המקומית בעקבות תוכנית המתאר תא/ 5000".
"הפרת האיזון הכלכלי"
עו"ד עופר טויסטר אומר כי המשמעות בפועל היא הקפאה טוטאלית במקרה הרע ומגבלות חמורות על שטחים נרחבים במקרה הטוב, "שיש בהם כדי למנוע ביצוע תמ"א 38 ואפילו את ניצולן של זכויות תקפות". לדבריו, "השימוש בסעיף 78 לחוק התכנון והבנייה, המאפשר הקפאה לצרכי תכנון, הופך נפוץ יותר ויותר והוא מעקר במקרים רבים את התפיסה שיש לקדם פרויקטים של תמ"א 38, ויפה שעה אחת קודם".
טויסטר מתייחס בעיקר למגבלות בגבעתיים, "שם ברחובות שבהם חלה המגבלה ניתן לבנות עד 4.5 קומות כולל עמודים, דבר שמשמעותו פגיעה בהיתכנות הכלכלית להתחדשות עירונית. מניסיוננו, סביר כי טרם נאמרה המילה האחרונה וייתכן שתקופת ההקפאה תוארך ואחר כך יופקדו תוכניות שגם בהן יימשך הטיפול זמן רב ובסופו של דבר הפגיעה בדיירי השכונות הללו תימשך עוד כמה שנים, זאת ללא מנגנון לפיצוי הדיירים שיפגעו כתוצאה מהדחייה".
שמאית המקרקעין והמשפטנית נחמה בוגין מציינת כי "כל שינוי מדיניות מחייב את היזמים ואת בעלי הנכסים לניתוח תכנוני חדש. לפעמים התוצאה מביאה למסקנה כלכלית שונה, כלומר ירידת כדאיות או עליית כדאיות. הבעיה העיקרית שלא נותנים עליה את הדעת היא כי כל תיקון כזה מפר את האיזון הכלכלי. נניח שחתמנו הסכם לפני כמה חודשים והאדריכל יגיש מחר בקשה להיתר, אז איזו מדיניות מחילים? יש כאן בעיה בתקופת התפר. תהליכי מימוש נדל"ן הם ארוכים, ולכן כששינוי תופס את הדברים האלה בדרך, הוא יוצר בעיות גדולות. הרשויות צריכות להבין זאת ולאפשר התחשבות וגמישות בתקופות מעבר לגבי עסקאות שנמצאות בצנרת".
יש מי שדווקא סבור שאם עירייה עושה שימוש בהקפאה או במגבלה זמנית עד שתאושר תוכנית זה הרע במיעוטו, לעומת אישור מסמכי מדיניות ללא קידום תוכנית במקביל.
"צריך להבחין בין מסמכי המדיניות לבין הפעלת סעיף 77 או סעיף 78", אומר עו"ד מיכה גידרון. "עירייה שמחליטה להפעיל את הסעיפים עד שתהיה תוכנית זה ניחא. הם רוצים להחליט מה יהיה, ובינתיים עושים הקפאה. אבל מסמכי המדיניות שמפרסמות העיריות הרבה יותר בעייתיים. הוועדה המקומית יושבת חצי שעה, מחליטה וזהו. עיריית תל-אביב עשתה את זה עכשיו, וזה תופס. גם ברמת גן. יום אחד זה יגיע לבית המשפט, כי זה משהו שטוב רק לתקופת מעבר, לא מעבר לזה".
עו"ד גידרון מתריע גם על מגמה נוספת, "שבעיני הרבה יותר מסוכנת לתמ"א 38". לדבריו, "רשויות מאשרות תוכנית על בסיס סעיף 23, שזה טוב, אבל בתוך אותה תוכנית הן קובעות מגבלה למספר ההיתרים שאפשר לתת ולמספר יחידות הדיור. אפשר לראות את זה למשל בתוכנית של רמת השרון. התוכנית חילקה את העיר למתחמי תכנון ונתנה זכויות שונות בכל שכונה, אבל באותו זמן קבעה לכל מתחם תכנון מספר מקסימום של דירות שאפשר לאשר במסגרת תמ"א 38.
"כשמסתכלים על המספרים, המשמעות היא שיש שכונות שאחרי חיזוק של בניינים בודדים בשכונה מגיעים למכסה וזהו, אין יותר תמ"א 38, ושאר הבניינים נשארים ללא חיזוק. זה קרה גם בראשון לציון שם יש תוכנית כבר הרבה זמן, אבל היא הגיעה למכסה שלה ומאז אין פרויקטים. אם הרשויות ילכו על פי השיטות האלה, זה יעשה סוף לתמ"א. הראשונים יספיקו והשאר לא יחוזקו? זו שערורייה".
גידרון מדגיש שהסיבה למגבלה היא שהרשויות - שלא חששו אף פעם לומר שהן לא להוטות אחרי תוכנית המתאר המנסה להכתיב להן תוספת דירות ללא הליך תכנוני מסודר - חוששות שלא יצליחו לממן הגדלת תשתיות בהתאם לגידול ביחידות הדיור. לדבריו, נוצרה הבנה שאם עירייה תגביל את מספר יחידות הדיור זה יאפשר לה ללחוץ על השלטון המרכזי להעביר לה לכל הפחות מימון במסגרת הסכמי גג, ואף הסכמי גג ייחודיים להתחדשות עירונית.
"חישוב מחדש"
במקביל למסמכי המדיניות ולשינויים התכופים בתמ"א 38, אי הוודאות בתחום נובעת כמובן גם ממדיניות לא עקבית של הרשויות.
אלינור ינושבסקי-רוזן, מנהלת החטיבה להתחדשות עירונית בינושבסקי הנדסה ובניין, מספרת על אחת העיריות במרכז הארץ שנהגה במשך שנים לחשב זכויות משטח המגרש ברוטו. "לאורך כל הדרך בתיק המידע ודף הזכויות שקיבלנו נמסר שחישוב הזכויות ייעשה משטח הבניין ברוטו. כאשר הגענו לוועדת הערר, היא הודיעה שעם הכל הכבוד לנוהג בכוונתה לאכוף את החוק לחישוב שטחים מהמגרש נטו לאחר הפקעה. נאלצנו לעשות חישוב מחדש, דבר שטורף את הקלפים הן מבחינת לוחות זמנים והן מבחינת עלויות. זה שינוי מהותי מאוד שעשוי להכריע האם פרויקט יצא לפועל או לא".
גם נושא רשות הכיבוי והתקנות עיכבו פרויקטים תקופה ארוכה: "באחד מהפרויקטים שלנו של חיזוק מבנה, נעשה שימוש במתקן חניה רובוטי. גם כאן, רק בדיעבד הוחלט לאכוף תקנה המדברת על צורך להשאיר מרווח של 80 ס"מ מסביב למתקן הרובוטי, הוראה שחייבה אותנו להיכנס בחפירה מתחת לבניין הקיים ולערער את היסודות, דבר הגורר פינוי דיירים ושינויים מהותיים נוספים. כך, אחרי שלוש שנים ולאחר שהושקעו מאות אלפי שקלים נאלצנו לוותר עליו".
לפני שבועות מספר סער ענף הנדל"ן סביב החלטה שהתקבלה בוועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה במחוז תל-אביב, בעקבות ערר שעסק בפרויקט תמ"א 38 ברחוב השר משה 77 בעיר רמת גן. הפרויקט כבר קיבל את אישור הוועדה המקומית והערר עסק בתמורה שיקבלו בעלי הזכויות בבניין, ובדרך חישוב הזכויות.
עו"ד תמר עיני ורדון, יו"ר ועדת הערר, קבעה בהחלטה כי הבקשה שהגישו היזמים לעירייה התבססה על שיטת חישוב שנדחתה בעבר על ידי ועדת הערר בראשות עו"ד גילת אייל. אותה שיטת חישוב התבססה על הבניין "הרעיוני", הזכויות התיאוריות לפי התב"ע, ולא על הבנייה בפועל. ועדת הערר קבעה, כי "בכל מקרה לא ניתן היה לאשר את הבקשה להיתר במתכונתה הנוכחית, אלא אם היינו מתבססים על תיקון 3א' לתמ"א 38. בנסיבות אלה לא נותר לנו אלא להורות על ביטול החלטתה של הוועדה המקומית לאשר הבקשה להיתר".
חבר מועצה ברמת גן, עו"ד רועי ברזילי, כתב בעקבות ההחלטה כי "רמת גן חזרה ל-2010. מעיר באמוק של בנייה חסרת מעצורים, הטירוף נעצר בבום גדול ויהיה לכך המון השלכות. עשרות פרויקטים בקנה, בחתימות חוזים ואף פרויקטים שנמצאים לפני ועדה יאלצו לעבור רוויזיה שעלולה להעמיד את כל הפרויקט בסכנה. מאות דיירים שמצפים ימשיכו לצפות, יזמים ותושבים יחדיו ימשיכו לחיות במציאות תכנונית הפכפכה".
לאחר החלטת ועדת הערר מיהרה עיריית ר"ג לאשר מסמך מדיניות לתמ"א 38 בעיר כדי לנסות ולשפר את המצב. מסמך מדיניות זה מאפשר למעשה לנצל זכויות רחבות יותר והוא תקף בזכות תיקון 3א' שהפך מסמכי מדיניות בעיריות לתקפים.
לדברי עומר גוגנהיים, מנהל אשדר בוטיק, אישור מסמך המדיניות מייצר אמנם ודאות, "אבל אי אפשר לדעת מתי ואם ישנו את המדיניות. המצב הזה תמיד נזיל ותמיד יכול להשתנות". גם גיא ששון, מייסד ובעלים של חברת ישראמיש השקעות הפועלת בתמ"א 38 ברמת גן, מדגיש כי "ועדת הערר המחזירה את תחום ההתחדשות העירונית ותמא 38, שנים אחורה והטלטלות והזעזועים מייצרים חוסר כלכליות ואי אמון, פרויקטים לא ממומשים, ובניינים שישארו ברמת סיכון גבוהה".
עו"ד יפעת בן אריה ממשרד עו"ד צבי שוב אומרת: "בהחלט טמון יתרון בהכנת מסמך מדיניות, אך יש להביא בחשבון שלפי החלטות ועדת ערר מסמך מדיניות אינו תמיד מחייב ויש לבחון כל מקרה לגופו ולסטות ממנו במקומות הנדרשים".
עו"ד אביבית מאור-נמרודי, סגנית ראש עיריית רמת גן ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה בעיר, מסבירה כי העירייה החליטה לקחת את התוכנית הקיימת, את תוכנית רג/53 המופקדת ואת ההערות של החוקרת, "ולעשות מכל זה מדיניות אחת". במקביל, היא מדגישה, יצרנו הוראות מעבר כדי לא לפגוע בבקשות שכבר התחילו תהליך. "עשינו מסמך אחד מסודר שמסביר בדיוק מה אפשר לבנות על מנת לייצר ודאות לכל מי שעוסק בתחום וגם לדיירים. בלי מדיניות אי אפשר להתנהל".
המקרה של רעננה: במקומות שבהם יש ודאות התמ"א פורחת
לעומת ערים רבות שבהן אי הוודאות חוגגת, מה שלא פעם מונע קידום פרויקטים, ברעננה כ-60% מהבניינים הזקוקים לחיזוק כבר חוזקו או נמצאים בתהליך. "אישרנו תוכנית על פי סעיף 23, תוכנית מקומית, וכבר הספקנו גם לעדכן אותה", אומר איתן גינזבורג, מ"מ ראש העיר ויו"ר ועדת המשנה לתכנון ובנייה בעיר.
"הספקנו גם לעדכן את התוכנית בהתאם לתיקון 3א'. אצלנו יש ודאות ומדיניות ברורה ונכון להיום מנסים לעודד בעיקר הריסה ובנייה, ככל שזה תואם למדיניות התכנון העירונית. תוכנית על פי סעיף 23 עוזרת מאוד לוודאות אבל גם חשוב שנדע להגיד בבירור מה אנחנו רוצים ואיך אנחנו רואים את העיר. אני חושב שגם לא 'קפצנו מעל הפופיק', הקפדנו לתת את הזכויות הנדרשות למימוש פרויקטים אבל לא נתנו תוספת מוגזמת מדי או לא מידתית של זכויות, ומקפידים על מדיניות מושכלת שתואמת גם את תוכנית המתאר וגם את התשתיות העירוניות.
"הדרך לוודאות היא לעשות את הדברים באופן מדוד ומושכל ובעיקר להיות ברורים ביחס למדיניות שלנו. נכון, לפעמים יש ביקורת על המדיניות הקפדנית שלנו, יש יזמים שחושבים שהיא קמצנית מדי בזכויות למשל. אבל בפועל כשלמעלה מ-60% מהפוטנציאל כבר מומש, או נמצא כתיק פעיל במינהל ההנדסה, זה מעיד על כדאיות והיתכנות למימוש תמ"א 38 בעיר ואנחנו כל הזמן עם אצבע על הדופק".
כתבות
ני"ע
