קבוצות רכישה: פורסם דוח הצוות המציע מגבלות על התחום

שרת המשפטים, איילת שקד, פרסמה היום (א') את דוח הצוות הבין-משרדי שבראשו עמד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד ארז קמיניץ, בנושא קבוצות רכישה.

ממשרד המשפטים נמסר היום כי לאחר קבלת הערות מהציבור לדוח, תנוסח הצעת חוק ממשלתית בעניין. מדובר בפעם הראשונה שצוות ממשלתי בוחן את התחום, ובדוח בן 44 העמודים מפורטים הן הכשלים בתחום, הן הסיכונים וגם המלצות לקראת חקיקה אפשרית בתחום. עם זאת, עיון בדוח המלא מעלה כי בחלק מהמקרים אי הסכמה בין חברי הצוות הובילה לריכוך מגבלות אפשריות וכי החקיקה עוד תצטרך לעסוק במספר נושאים בהם הצוות לא הכריע סופית.

נזכיר כי הצורך בהקמת הצוות עלה בעקבות התפוצצות הפרשות במרכזן עמדו ענבל אור (קבוצת החברות אור סיטי נדל"ן) ואורן קובי (חברת אדמה). במסגרת פרשות אלו התגלה כי מדובר בתחום פרוץ ללא רגולציה של ממש או מגבלות שמטרתן הגנה על חברי הקבוצות.  ממשרד המשפטים נמסר היום עוד כי "מטרת הצוות הייתה לאפשר המשך ראוי של פעילות קבוצות רכישה מצד אחד, והגנה על ציבור המתקשרים באמצעותן מצד שני". השרה שקד הדגישה עם פרסום הדוח כי אין בכוונתה ליצור הסדרה מכבידה יתר על המידה שתוביל להפסקת הפעילות בקבוצות הרכישה.

שרת המשפטים איילת שקד אמרה עם פרסום הדוח כי "לקבוצות הרכישה קיימת חשיבות בהורדת יוקר הדיור. עם זאת, רצף המחדלים בתחום שנחשפו בשנתיים האחרונות מחייבים אותנו להגן על ציבור הרוכשים. הצוות הבין-משרדי בראשות המשנה ליועמ"ש ארז קמיניץ, עשה עבודה יסודית וחשובה. זהו הצעד הראשון להפסקת ההפקרות בתחום. נגן על ציבור הרוכשים. בד בבד נשמור על השוק החופשי".

נציין כי אחת המטרות של הצוות הבין-משרדי הייתה לקבוע האם יש הצדקה להתערבות המחוקק בתחום, ועל פי הדוח נקבע שהתשובה חיובית: "הצוות סבר כי מתקיימות שורת הצדקות להתערבות חקיקתית בתחום קבוצות הרכישה. זאת, הן משיקולי יעלות כלכלית, שכן כשלי השוק (התחום פערי המידע ויתכן כי גם הטיות התנהגותיות) מעלים את החשש שהעסקאות הנחתמות אינן יעילות ; הן משיקולי הוגנות, והן לאור מאפייני שוק הדיור וחשיבותו".

בכל הנוגע לכשלי השוק בתחום קבוצות הרכישה מציין הדוח מספר סעיפים. ראשית כל מדובר בפערי מידע בין המארגנים לחברי הקבוצה החל משלב שיווק הקבוצה. מדובר בפער בין אומדן המחיר שמוצג במהלך השיווק לעלות בפועל, כאשר בדוח נכתב שאומדן זה אינו מבוסס לעתים על הערכה שמאית כל שהיא. עוד פער מידע מתייחס למצב התכנוני של הקרקע: "סוגיה נוספת שנמצא כי המצטרפים לקבוצות הרכישה אינם מודעים לה היא מצבה התכנוני של הקרקע ומשמעותו". נציין כי בדוח מציינים עורכיו כי לא מדובר בכל המקרים, וכי יש הסכמים בהם הדברים מפורטים כנדרש.

במסגרת הדוח מוצע בין היתר לקבוע רף גודל של קבוצת רכישה שממנו והלאה הקבוצה תהיה נתונה לרגולציה ; הטלת חובת גילוי נאות מצד מארגני הקבוצות משלבי הפרסום והשיווק עם דגש על הגדרה ברורה של העסקה המתגבשת כקבוצת רכישה ; קביעת אומדן מחיר שיגובה על ידי שמאי מוסמך ויועבר למתעניינים עוד בשלב ראשוני ; הוספת התניות להסכם השיתוף שיתייחסו לפן התכנוני ואי הוודאות הנוגעת אליו; חובה לניהול כספי הקבוצה בחשבון נאמנות; חובת רישום הערות אזהרה על שם חברי הקבוצה על ידי המארגנים; גילוי נאות אודות חברות המארגנים או מי מטעם בנציגות הקבוצה; שכר הטרחה של המארגן יהיה סופי שאינו תלוי בעלויות הפרויקט; מתן אפשרות ברורה לחברי הקבוצה לצאת מהקבוצה; גיבוש כללים לאכיפת המגבלות ומתן אפשרות לחברי קבוצה לתבוע מארגנים וקביעת סעדים במקרה של הפרת הכללים.

נדגיש כי מדובר רק בפרסום חוות הדעת של הצוות, ומסקנות הדוח, ונכון להיום הוא מפורסם להערות הציבור כאשר קידום החקיקה בנושא טרם החל.

הצוות שגיבש את ההמלצות כלל נציגים ממשרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון, רשות המסים, הרשות להגנת הצרכן ובנק ישראל. נציין כי במסגרת פרסום הדוח הוא כולל הסבר מפורט על דרך פעילות הקבוצות, הסבר שכל מי ששוקל להשתתף בקבוצת רכישה ראוי שייקרא.

בין היתר כולל הדוח פרק נרחב העוסק בהבדלים השונים בין השתתפות בקבוצת רכישה לבין רכישת דירה מחברה יזמית. בפרק זה מוזכרים מספר הבדלים חשובים. "השוני המהותי ביותר באופי העסקה שבין רכישת דירה מחברה יזמית לבין הצטרפות לקבוצת רכישה מצוי באופן חלוקת האחריות והסיכונים", כך בדוח, "בעוד שחברה יזמית מתחייבת כלפי הרוכשים למסור את הדירה במחיר ובמועד שנקבע, בקבוצת רכישה מדובר כאמור ברכישת הקרקע בידי חברי הקבוצה ובנייה עצמית, כאשר האחריות למימוש הפרויקט מונחת למעשה על כתפי כל אחד מהחברים בקבוצה...לחברי קבוצת רכישה את הבטלה מצד גורם כלשהו שהפרויקט יושלם, באיזה מועד, מה תהיה עלותו הסופית או מה תהיה התמורה המדויקת שיקבלו". עוד מודגש בפרק זה כי חברי קבוצות רכישה אינם זוכים להגנה זהה לזו שמקבלים רוכשי דירות, בין היתר מדובר בעובדה שחוק המכר (דירות) וחוק הבטחת השקעות אינם חלים על קבוצות רכישה.

עוד הבדל משמעותי אותו מציינים מחברי הדוח קשור למחיר וההבדל בין מחיר סופי לאומדן וגם התייחסות שונה של גורם מממן, כמו בנק במקרה של משכנתא, לעסקה ולסיכון הגלום בה. בעוד מי שמצוי בתחום קבוצות הרכישה מכיר היטב את ההבדלים, מקרי העבר מעידים כי רבים מחברי קבוצות הרכישה מתקדמים עם העסקאות הללו לא ידיעה ברורה ומקיפה אודות המשמעות בפועל. מסיבה זו אין להקל בחשיבות פרק זה בדוח וכדאי שכל מי שחושב להיכנס לקבוצת רכישה יקרא את הפרק, ואת הדוח כולו.

כאמור, בעוד בהתחלה דובר על כך שהצוות יגבש מסקנות חד משמעיות לגבי קבוצות הרכישה, וגורמים שונים בענף חשבו שהתוצאה הסופית תהיה מגבלה משמעותית על הקבוצות. עם זאת, במהלך החודשים בהם גיבש הצוות את הדוח, ושמע התייחסות מגורמים שונים בענף, נראה שחלק מההמלצות רוככו במעט.

כך למשל,  בעוד הצוות הבין-משרדי הגיע למסקנה כי מדובר בתחום שזקוק להסדרה, כבר בסעיף הראשון של ההמלצות ניתן לראות כי לא מדובר בהסדרה כוללת ובכוונת הצוות לקבוע רף משתתפים בקבוצה שרק ממנו ההסדרה תחול. כך, "הצוות לא הגיע למסקנות חד משמעיות באשר לגודל הקבוצה שהרגולציה תחול עליה. חברי הצוות סברו כי על קבוצות קטנות אין טעם בהחלת דין כופה. מהעבר השני ראוי לדון בשאלת הגבלת גודלן של קבוצות ללא יותר ממספר מאות של מצטרפים. החשש הוא כי קבוצה גדולה מדי לא תוכל להתנהל בצורה סבירה ומשתתפיה אך יפגעו מהשיתוף המוגבר. מוצע כי מספר המשתתפים המינימאלי והמקסימלי הנורמטיבי המדויק ידון בין חברי הצוות במהלך הליך החקיקה, בין היתר על סמך מדגם שייערך בעניין, ובשים לב לדינים ולהסדרים אחרים שמתייחסים לנושא".

ההסכמה אליה הגיעו מחברי הדוח גורסת כי ההסדרה תחול על קבוצת רכישה שתהיה גדולה מ-20 משתתפים, ועלתה האפשרות לאסור לחלוטין התארגנות של "יותר ממספר מאות של משתתפים". עם זאת, הדו"ל לא מציין היקף כמותי מדוייק של הרף העליון ממנו לא ניתן יהיה לגבש קבוצה, והדבר צפוי להתגבש בהליך החקיקה.

עוד נושא שעלה במהלך דיוני הצוות קשור לאומדן עלות הדירה הסופית. במסגרת הדיונים עלתה האפשרות שיהיה נכון לחייב את המארגנים להציג כבר מהשלב הראשון דוח אפס לפרויקט ולמסור אותו לכל חבר שמבקש להצטרף לקבוצה. אולם, אפשרות זו נדחתה בשל הטענה כי חשיפת דוח אפס בשלב כה מוקדם עשויה לטרפד את הזכייה בקרקע של קבוצה מכיוון שדוח" האפס צפוי לכלול את הצעתה העתידית של הקבוצה לקרקע במקרה ומדובר במכרז. בסופו של דבר נקבע כי המארגן יהיה מחויב להציג אומדן שיגובה על ידי שמאי מוסמך שיאשר כי מדובר באומדן "המשקף באופן ריאלי את העלויות הצפויות". עוד נקבע כי על המארגן יהיה "לציין במפורש ובבירור שמדובר באומדן בלבד, ולא במחיר סופי".

 עוד נושא שהצוות לא הכריע לגבי קשור לדמי ההשתתפות אותם נדרש חבר קבוצה לשלם למארגן. נטיית הצוות אומנם הייתה לקבוע סכום מקסימלי לדמי ההשתתפות אולם בסופו של דבר נקבע כי "תיערך בחינה נוספת בעניין זה במהלך הליך החקיקה". 

עוד נושא עליו דובר רבות עוד לפני פרסום ההמלצות קשור לשיווק קרקע שאין לגבי תוכנית מפורטת מאושרת. מדובר בסעיף חשוב שמהווה חלק נכבד הן מעלויות הקבוצה והן הוודאות בדבר יציאתו של פרויקט אל הפועל. בתחילה דובר על איסור מוחלט של גיבוש קבוצת רכישה על קרקע ללא תוכנית מפורטת אולם בשל אי הסכמה בין כל חברי הצוות הוחלט כי "אין הצדקה לקביעת איסור ויש להסתפק בחובת גילוי לגבי מצבה התכנוני של הקרקע". חשוב לציין בנקודה זו שדווקא רוב חברי הצוות חשבו שיש להטיל איסור מפורש לשיווק קבוצה על קרקע שאיננה מתוכננת, ונשאלת השאלה כיצד יהיה ניתן לדאוג שחברי הקבוצה אכן יבינו המשמעות התכנונית הרלוונטית של השטח עליו מקודמת או לא מקודמת תוכנית.

עוד סוגיה שנתקפה במהלך השנים בכל הקשור לקבוצות הרכישה הייתה עצם חברותם של המארגנים בנציגות וועד הקבוצה. הדוח מתייחס גם לסוגיה זו, ומסתבר שגם כאן היו חילוקי דעות בין חברי הצוות. כך, "רוב חברי הצוות סבורים כי יש להטיל איסור על המארגן או מי מטעמו להיות חלק מנציגות הקבוצה. חלק מחברי הצוות סבורים כי אין לכך מקום, שכן לעתים הקבוצה מעוניינת בידע והניסיון של המארגן ואין למנוע זאת. לשיטה זו די בכך שבעת ההצטרפות תפורט העובדה, כי המארגן או מי מטעמו הוא חבר נציגות וכי תינתן אפשרות להחליף את חברי הנציגות".

עוד נושא שנידון במהלך דיוני הצוות קשור לאכיפת המגבלות או במילים אחרות הדרך במסגרתה יהיה ניתן לוודא כי הכללים שיוטלו על המארגנים אכן ייושמו. "על מנת להבטיח כי ההסדרה המוצעת אכן תשיג את תכליותיה, מוצע לבחון בשלב גיבוש תזכיר החוק את האפשרות להסמיך את הרשות להגנת הצרכן להפעיל סנקציות מנהליות, דוגמת עיצומים כספיים, על מארגני קבוצות רכישה שלא יעמדו בחובות המהותיות שייקבעו (חובות הגילוי בשלבי השיווק והפרסום, חובות הנאמנות, החובות הנוגעות לטיפול בכספי החברים ועוד)", כך בדוח. 

"הצוות מציע להתייחס בעת גיבוש התזכיר (תזכיר החוק שיגובש) לתרופות השונות שיעמדו לכל אחד מהחברים במקרים של הפרת החובות האמורות. כך למשל, ניתן לקבוע כי האפשרות לבטל את החוזה, בשונה מהאפשרות להגיש תביעת פיצויים, תהא מותנית בהחלטת רוב מסוים של חברי הקבוצה המאשרת ביטול כאמור. הגבלה זו של  מימוש סעדים חוזיים אמנם פוגעת במצטרף לקבוצת רכישה, אך היא מאפשרת לאזן בין ההפרה שלכאורה מזכה את חבר הקבוצה בסעדים, ובין טובת הקבוצה שאליה הצטרף".

שאלה נוספת שעלתה בדיוני הצוות היא האם ניתן "לפגוע" בשכר טרחת המארגן ככל שבסופו של יום, נוצרת סטייה מאומדן העלויות ומאומדן המועדים שהוצגו למצטרפים בתחילת הדרך. על כך נכתב: "רוב חברי הצוות סברו כי המלצות שעניינן קביעת שכר קבוע מראש שאינו תלוי בעלותו הסופית של הפרויקט, וכן קביעת הוראות בעניין שלביות התשלום למארגן בהתאם לשלבי התקדמות הפרויקט כך שחלק משמעותו משכרו, ישולם עם השלמת בניית הדירה, נותנות מענה מספק, ואין מקום לקבוע הוראה בדין שתגרע משכרו של המארגן שחרג מהעלויות והזמנים שהוצגו".