"משקולות על הרגליים": בשורת תוכניות המתאר לא מתגשמת

הרפורמה בחוק התכנון והבנייה (תיקון 101) הביאה איתה גל של תוכניות מתאר מקודמות. המטרה המוצהרת של מנהל התכנון, עד לא מזמן תחת משרד הפנים וכיום במשרד האוצר, הייתה לעודד את העיריות לקבוע מדיניות תכנון עירונית כוללת, ובה בעת להנחות תכנון מפורט הנגזר ממנה. התמריץ לרשויות הוא ההבטחה לאוטונומיות, שתתבטא בכך שלאחר אישורה של תוכנית המתאר, יוכלו הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לקבל את מלוא סמכויות התכנון, לקדם ולאשר תוכניות, ללא צורך באישור הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה.

ראשי מנהל התכנון קישרו בזמנו את העניין ל"משבר הדיור", תוך הבטחה שהשינוי ייעל ויזרז את תהליכי אישור הבנייה. אולם הבשורה הגדולה גרמה בינתיים לקשיים לא מעטים: חלק מתוכניות המתאר נתקלו בהתנגדות ציבורית עזה וחסרת תקדים (הרצליה, הוד-השרון, כפר-סבא), ואילו אישורן של תוכניות אחרות נתקע מכל מיני סיבות (רמת השרון, אור-יהודה).

האדריכלית אורנה אנג’ל, שפעילה במטה המאבק לתכנון שפוי, מאמינה שהבעיה נעוצה באופן שבו קודמו התוכניות: "תכנון זה אינטגרציה של הרבה תחומים. אי-אפשר לעשות תכנון בשביל להאיץ, חאפ לאפ. בתוכניות המתאר של השנה האחרונה אין חשיבה חברתית או סביבתית. לוקחים משהו ושועטים קדימה. בגלל זה יש התקוממות. זה לא עובד".

התמשכות הליכים

בו זמנית, תוכניות המתאר של ערים כמו עכו וצפת, שקידומן ארך שנים רבות, התגלו כלא אקטואליות במובנים רבים. ד"ר מיכל סופר, מהנדסת העיר עכו, ספקנית מאוד ביחס לקונספט של תוכניות המתאר. לאחרונה היא אמרה ל"גלובס": "כשהגעתי לעכו לפני 10 שנים, הייתה לעיר תוכנית אב, ואז התחילו לקדם אותה כתוכנית מתארית (התוכנית אושרה רק בסוף 2016). אני דאגתי שהיא תהיה מאוד כללית וגמישה, ועדיין יהיו בה שינויים ותיקונים. אני באמת לא חושבת שזה הכלי הסטטוטורי הנכון".

סופר מציגה את עבודת הדוקטורט שלה, שם הוכיחה שמשך הזמן שבו אתה מתכנן ומאשר תוכנית יכול לעקר את יתרונותיה, "ובמקום שזה יביא תועלת זה מזיק. כמו משקולות על הרגליים".

נוסף למשך הזמן הארוך עד לאישור התוכניות ולהתנגדות העזה מצד התושבים, גם הוותמ"ל (הוועדה הממשלתית לקידום מהיר של מתחמים מועדפים לדיור) פוגעת במעמדן של תוכניות המתאר: הוותמ"ל כבר קידמה תוכניות בקנה מידה גדול, שסותרות חזון תוכניות המתאר שאך זה אושרו.

כך למשל, תמ"ל 1055 חדרה-בית אליעזר, המציעה פיתוח על שטח פתוח במזרח העיר, לא מעודדת את שיקום המרכז ואת איחוי שני חלקי העיר (ממערב ומזרח לכביש מס' 2), ומחבלת ברעיון של רצועה פתוחה ירוקה בהיקף העיר, כפי שנוסחו בתוכנית המתאר.

דוגמה נוספת היא תמ"ל 1053, לוד מערב, שעיקרה התרחבות של העיר על חשבון שטחים חקלאיים של מושב ניר צבי. גם במקרה הזה מדובר בסתירה מוחלטת לגישה של תוכנית המתאר של לוד שכבר הופקדה, ושעיקרה היה חיזוק מרכז העיר ההיסטורי.

"פירוט יתר"

מי שחושב שמדובר בשיח מקצועני בלבד טועה: הכנתן של תוכניות המתאר אורכת זמן, גוזלת אנרגיה רבה, עולה ממון רב ולכשהן מאושרות, יש להן השפעה עצומה על עתיד העיר. הן קובעות את אופי העיר על ידי הגדרת ייעודי הקרקע (תעשייה, מסחר, מגורים, שצ"פים), את מספר יחידות הדיור, ואת גובה המבנים.

מבחינה נדל"נית, יש לתוכניות המתאר משמעות כלכלית רבה. דוגמה אקטואלית אפשר למצוא ברחוב ארלוזורוב בתל-אביב, שהוא רחוב רחב למדי המשמש לתנועה עוברת בכיוון מזרח-מערב. בחודש שעבר הופקדה תוכנית להתחדשות הרחוב, שהחזון שלה נחשף לראשונה במסגרת תוכנית המתאר של העיר, שאושרה לפני כשנה. במסגרת התוכנית המפורטת העירייה מבקשת להפקיע את שטחי הגינות בכל חזיתות הבניינים כדי ליצור שבילי אופניים, ולהרחיב את המדרכות. מפלס הקרקע, שכיום מאופיין בקומות עמודים, ישתנה לטובת מסחר ולמבנים יתווספו קומות.

האדריכל גידו סגל, ממשרד תכנון הערים גבריאלי-סגל, היה שותף בצוותי התכנון של תוכניות המתאר של הערים תל-אביב-יפו ורעננה. סגל מאמין שתכנון אסטרטגי (חברתי וכלכלי), ולא רק פיזי, חשוב מאוד לערים.

לדבריו, התוכניות שבהן הוא היה שותף קודמו ללא בעיה: "מהניסיון שלי התוכניות אושרו, בין היתר משום שבשתי התוכניות היו תהליכים נרחבים של שיתוף בעלי עניין". סגל חושב שהפורמט של תוכנית כוללנית הוא מצוין: "חשוב מאוד שלעיר יהיו גם תוכנית אסטרטגית וגם תוכנית מתאר כוללנית, שהן בעצם מתווה לאיפה רוצים להגיע בעתיד. הגדולה שבתוכניות האלה היא שהן נותנות מסגרת שבתוכה הרשות יכולה לפתח תוכניות מפורטות".

מתכנן הערים ד"ר יואב לרמן אינו מערער על חשיבותן של תוכניות המתאר, אך מאמין שמדובר בפירוט יתר, "overdesign": "משקיעים הרבה בפירוט שימושי קרקע, מטראז', כמה אוכלוסייה תהיה או לא תהיה, אך אלה דברים שאי-אפשר לקלוע אליהם. זאת הסיבה שתוכניות המתאר לא פוגעות".

לרמן מאמין שצריך להתעסק בעיקר ברחובות הראשיים, ובשאר האזורים רק להגדיר איזה סוגים של בניינים מותר לבנות (גובה לפי גודל הרחוב) - ומה שיקרה יקרה: "לרדת לרזולוציה של תכנון רחובות זה מאולץ ולא צפוי".

כללים אבסטרקטיים

פרופ’ נורית אלפסי, ראש החוג לגיאוגרפיה באוניברסיטת בן-גוריון, תופסת את תוכניות המתאר כאמצעי אנכרוניסטי ולא רלוונטי: "לתוכניות המתאר הקודמות (לפני תיקון 101) היו עקרונות שלא עמדו במבחן המציאות, וכל הזמן היה צריך לשנות אותן, וזה גרם לעומס נוראי על הוועדות המחוזיות. כדי לצאת מהסמטוכה הזאת המציאו את התוכניות הכוללניות, שמלכתחילה אמורות להגיד מעט מאוד. יש להן מדיניות אך הן לא אמורות להעניק זכויות. אבל העסק לא עובד".

לדברי אלפסי, "שנים רבות הרשויות בכלל לא רצו תוכניות מתאר. למה צריך מסמך אחד ויחיד שייצג את כל האינטרסים בעיר? איך אפשר בעיר כמו תל-אביב, שהיא כל-כך מורכבת ודינמית, להקפיא מצב ולהגיד שזו תוכנית המתאר שלנו?"

- מה את מציעה?

"לטענתי, מערכת התכנון הכניסה את עצמה במאה ה-20 לימי ביניים. תכנון שצריך לעבוד לפי ייעודי קרקע? אף פעם לא היה דבר כזה. תוכנית מתאר, שהיא סמי אקדמית, שמציעה מצב סופי כתנאי תכנוני, יוצרת מצב שהרשות עושה רגולציה לכל השחקנים.

"בשנים האחרונות מתחיל להתפתח בפרקטיקה של התכנון כלי של כללים אבסטרקטיים עקרוניים: למשל, בארה"ב מתפתח תכנון שהוא Form-Based Code, שזה בעצם כללים מוטי עיצוב. הם לא נותנים זכויות בקרקע, אלא מגדירים כל מיני מאפיינים איכותניים של הסביבה הבנויה: חזית מסחרית ברחוב הראשי. חניה בעורף, עלייה לגובה רק בנסיגה מקומה שלישית. לא מגדירים ייעודי קרקע, הכל בסדר ובלבד שיישמרו הכללים".

אלפסי מוסיפה שנהוג בארץ לייחס את שיטת התכנון בארץ למנדט הבריטי, אך המערכת באנגליה כבר מזמן לא עובדת עם תוכנית מתאר: "המערכת שם עובדת לפי National Planning Policy Framework, שזה בעצם מסמך של כללים אבסטרקטיים לחלוטין. יש תוכניות מקומיות שהן לא תוכניות מתאר מעניקות זכויות. תוכניות המתאר הן הדבר הכי אנכרוניסטי ומיושן שיש".

ממינהל התכנון נמסר בתגובה: "תוכניות מתאר הן הראייה ארוכת הטווח של היישובים. התוכניות כוללות התייחסות לכל האספקטים לרבות תחבורה ציבורית, בתי ספר, גני ילדים, ריאות ירוקות, כך שהתושב ידע כיצד יראה היישוב שלו ובאפשרותו להיות חלק מהשיח התכנוני. תוכניות המתאר אף פעם לא היוו את הכלי התכנוני הבלעדי, ולצידן התקיימו כלים תכנונים נוספים כמו מסמכי מדיניות ותוכניות אב בנושאים שונים כמו תחבורה, תיירות, חינוך ועוד".

 הפגנת תושבי הרצליה / צילום: המטה למאבק שפוי