תוכנית המתאר של ת"א: השמאים נגד היטלי ההשבחה הגורפים

תוכנית המתאר של תל-אביב, תא/5000, לא גרמה להשבחה בנכסים שנמכרו לאחרונה, כך קבעו כמה שמאים מכריעים במחלוקות שנתגלעו בין העירייה לבין מוכרי דירות בעיר.

באחד המקרים נמכרה דירת 3 חדרים ברחוב בן צבי 16 בדרום תל-אביב, ב-1.8 מיליון שקל. הדירה ממוקמת בקומה 5 בבניין בן 7 קומות, עם מעלית. עיריית תל-אביב דרשה מהמוכרים היטל השבחה בטענה כי תוכנית תא/5000 השביחה את ערך הנכס ב-126 אלף שקל בנימוק כי "התוכנית מאפשרת תוספת בנייה בכפוף לאישור תוכנית מפורטת".

מנגד טענו המוכרים באמצעות השמאי אפרים יהוד, כי תוכנית המתאר כלל לא משביחה את הכנס, מאחר שמדובר בתוכנית כוללנית שלא ניתן להוציא היתרי בנייה מכוחה, ויש להביא בחשבון זמן רב שייקח עד לאישור תוכנית מפורטת ביחס לתוספת בנייה ככל שתאושר. בנוסף טען יהוד כי צריך להביא בחשבון שגם אם יש פוטנציאל לבנייה נוספת, הרי שמדובר בנכס בדרום העיר, בשכונה המאופיינת באוכלוסיה מחתך סוציו-אקונומי נמוך, ובנכס הכולל 190 דירות, ועל כן מימוש הזכויות הנוספות גם אם יאושרו, לא ישים ולא כלכלי.

בנוסף, יהוד קבע בחוות-הדעת שנתן כי קיימת אי ודאות ביישום הזכויות מתוקף התוכנית החדשה, כתוצאה מדרישות תכנוניות של העירייה, כגון דרישות להקצאת שטחי ציבור, שיקולים תחבורתיים ושיקולים נוספים. "כאשר מביאים בחשבון דחייה ואי ודאות הנובעים מהצורך באישור תוכנית מפורטת, מילוי כל התנאים לאישור רח"ק מירבי (הגדרת שטחי הבנייה במגרש, ש.צ.), הסכמת כל הבעלים בחלקה ומורכבות משפטית והנדסית - תרומת התוכנית מתאפסת", ציין יהוד וטען כי שומת הוועדה המקומית, לא הביאה בחשבון את מרכיב אי הוודאות.

לטענתו, הדוגמאות שעליהן הסתמכה הוועדה המקומית בקביעתה אינן רלוונטיות מאחר שהן התייחסו לתוכניות משביחות בבתים צמודי קרקע, במגרשים ריקים, ובבניין בייעוד תעסוקה.

 תוכנית המתאר של תל אביב / צילום: עירית תל אביב

בנוגע לשתי שומות מכריעות שהובאו כדוגמה, נקבע כי דירת מגורים בבניין משותף ברחוב נרדור 20 אין השבחה בעקבות התוכנית, ולגבי בית צמוד קרקע ברחוב מיזאן 9 אמנם חלה השבחה, אך במקרה זה מידת הוודאות באשר לתוספת הבנייה הייתה גדולה יותר.

פוטנציאל כלכלי שמהווה עילת השבחה

מנגד טענה הוועדה המקומית תל-אביב כי התוכנית תורמת לשווי הנכס, מאחר וקידמה זמינות של מימוש תוספת בנייה בנכס. לשיטתה התוכנית הוסיפה זכויות בנייה, נפחים וגובה, משום שלפי התוכנית מספר הקומות המקסימלי באזור זה מגיע ל-15 קומות. שמאי הוועדה טען כי הקדמת זמינות של יצירת זכויות בנייה יש מאין, מהווה פוטנציאל כלכלי שמהווה עילת השבחה כקבוע בחוק ובפסיקה. בנוסף טען כי אחד המקורות התקציביים לעריכת תוכנית מתאר ויישומה, הוא היטל השבחה, ובהעדר מקורות מימון, יידחה ביצועה של התוכנית ויהיה קושי לממשה.

בעקבות המחלוקת מונתה רינת וייס רביב כשמאית מכריעה, שדחתה את טענות הוועדה המקומית וקיבלה את עמדת יהוד, כי תוכנית המתאר תא/5000 אינה משביחה. וייס רביב ציינה בהכרעתה כי תוכנית המתאר היא כוללנית ולא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, והיא רק קובעת עקרונות כלליים להכנתן של תוכניות מפורטות. אלא שתחום שיקול הדעת שניתן לוועדה המקומית הוא רחב, ועד לאישורה של תוכנית מפורטת, רב הנסתר על הגלוי.

וייס רביב הזכירה כי במתחם שכולל 8 בניינים ו-191 דירות, מאושרת תוכנית מזה 13 שנה המאפשרת הרחבת הדירות לשטח של 110 מ"ר, זאת בנוסף לזכויות מתוקף תמ"א 38, אך התוכנית טרם מומשה. על כן קבעה וייס רביב כי טענת הוועדה המקומית כי חלה השבחה בשל קידום תוספת בנייה לבניינים הקיימים, והפרוגרמה שהציגה במטרה להמחיש זאת, היא היפותטית ואינה ריאלית.

עוד קבעה וייס רביב כי נכון למועד הדרישה לתשלום היטל ההשבחה, קיימת אי ודאות רבה באשר לזכויות בנייה שיוקנו לחלקה, בשל היותה גובלת בקו מתע"ן (מרכז תחבורה עתיר נוסעים) המצריכה בחינת הוראות לגבי שימושים, נגישות, פתרונות חניה, עיצוב קומת קרקע וכו'. התוכנית אף כוללת הוראות בדבר הצורך בהקצאת שטחים לצורכי ציבור וקיימת אי ודאות לגבי מהות הקצאת השטחים והיקפה. כמו כן קיימת אי ודאות לגבי מועד הכנתה ואישורה של תוכנית מפורטת, ולא ברור מה יהיה אופי התוכנית והאם היא תכלול גם הליך של איחוד וחלוקה. כמו כן, היא ציינה כי מאחר שמדובר בבניינים בני 8 קומות במצב פיזי טוב, סביר שתוספת הבנייה אם תאושר, תתווסף על הבניינים הקיימים, אך כלל לא ברור אם הדבר כלכלי, היכן יהיו החניות שיתווספו לדירות החדשות, והאם התוספת אפשרית מבחינה קונסטרוקטיבית. היא הזכירה כי במתחם בעלים רבים המחזיקים ב-191 דירות, ולדירה הנדונה 0.45% חלקים ברכוש המשותף. מימוש הזכויות יחייב שיתוף פעולה שמשמעותו פינוי דירות קיימות, מה שמטיל בספק את הסיכוי למימושן. "אני סבורה כי במצב דברים זה, ניסיון לאמוד את ההשבחה החלה מאישור התוכנית הוא ספקולטיבי לחלוטין, בהיותו מבוסס על הנחות שספק אם, מתי, ובאיזה אופן יתממשו" קבעה וייס רביב והוסיפה כי "ניסיון שכזה יחטא למטרה של גביית מס אמת".

וייס רביב התייחסה בשומה המכריעה לכך שבשומת העירייה נערכה השוואה לעסקאות שנעשו לפני אישור התוכנית ואחריה, לצורך הוכחת תרומת התוכנית לעליית שווי הנכסים בסביבה. אלא שהיא קבעה כי התוכנית פורסמה זמן רב לפני אישורה, והייתה ידועה לציבור. על כן השפעה על הנכסים בסביבה, אם הייתה, כבר גולמה לפני אישור התוכנית. היא קבעה כי גם השומות שעליהן התבסס שמאי הוועדה המקומית כי חלה השבחה בגין האישור, נוגעות לבתים צמודי קרקע ולמגרשים ריקים, ולכן אינן רלוונטיות. וייס רביב הביאה דוגמאות לשומות מכריעות שכבר קבעו כי התוכנית אינה משביחה כגון נרדור 20 ביפו ד', משמר הגבול 10 באפקה, קהילת ורשה 33 בהדר יוסף, כורזים 4 בנווה שרת, טיומקין 10 בלב תל-אביב, עליית הנוער 4 בנחלת יצחק, ונח מרדכי עמנואל 16 ברמת אביב. "לסיכום הנני סבורה כי לא ניתן לייחס לתוכנית תרומה לשווי הנכס. חיוב בהיטל השבחה נכון שייעשה בעת אישור התוכנית מפורטת אשר מכוחה ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה ככל שתתרום לשווי הנכס. לא חלה השבחה בגין אישור תוכנית 5000".

לתכנן את העיר לעוד כמה עשורים

אז איך בכל זאת מנמקים בעיריית תל-אביב את גביית היטל ההשבחה? עו"ד ניר בראונשטיין ממשרד ברגרזון ושות' המרכז עבור עיריית תל-אביב את כל הטיפול ביישום תוכנית תא/5000, מסביר כי סטטוס התוכנית הוא ייחודי מאוד ביחס לתוכניות אחרות, כיוון שמדובר בתוכנית כוללנית לתל-אביב כולה, ולא בתוכנית נקודתית לאזור או לשכונה מסוימים. "הרעיון היה לייצר תוכנית שתסתכל קדימה לטווח ארוך ותתכנן את העיר לעוד כמה עשרות שנים", אומר בראונשטיין. "מדובר בתוכנית שנולדה לאחר עבודה מאומצת של העירייה והוועדה המקומית במשך כמה שנים, כדי שכל בעלי הנכסים בעיר יוכלו לדעת מהן הזכויות המקסימליות שיוכלו לקבל בעתיד, לגבי הנכס שלהם, ובאילו תנאים ומגבלות".

בראונשטיין מוסיף כי "באופן עקרוני התוכנית הוסיפה לכל בעלי הנכסים בתל-אביב זכויות בנייה, אבל במגבלות מסוימות. עקרונית מדובר בתוכנית משביחה, אך מכיוון שמדובר בתוכנית לטווח ארוך מאוד, לא ניתן כיום להוציא מכוחה היתרי בנייה. זאת, כיוון שתוכנית המתאר קובעת שנדרשת הכנה של תוכנית נוספת מפורטת, שרק מכוחה ניתן יהיה לקבל היתרי בנייה למימוש אותן הזכויות שנקבעו בתוכנית המתאר".

בראונשטיין מביא לצורך דוגמה בניין משותף בעיר, שעל פי התוכנית הקיימת זכויות הבנייה מאפשרות בנית 6 קומות ו-4 דירות בכל קומה. "בעקבות אישור תוכנית תא/5000 מותר עכשיו לבנות 10 קומות ולכן התוספת היא 16 דירות. המשמעות היא שהזכויות הנוספות האלה ניתנות לכל בעלי הדירות בבניין ולכן הן משביחות להם את הדירות. אי לכך אם למשל שווי השוק של דירה לפני אישור התוכנית היה 2 מיליון שקל, ניתן להניח שלאחר התוכנית השווי שלה יהיה כבר 2.2 מיליון שקל. העירייה גורסת שגם אם זכויות אלה ימומשו בעוד כמה שנים, כיוון שהן תלויות באישור תוכנית נוספת, עדיין יש להן השפעה על שווי הנכסים, כי כבר היום שווי השוק של הדירות עלה. גם העירייה מסתכלת על עסקאות בשוק ורואה את התנודות כלפי מעלה".

לדברי בראונשטיין העירייה מצד שני מבינה גם שיש קושי בהערכת ההשבחה המדויקת של התוכנית, ורוצה להביא למצב של ודאות בשוק העסקאות ולהפוך אותו ליותר משוכלל, במיוחד כשמדובר בהיטל השבחה שיכול להגיע לסכומים גבוהים ולהשפיע על החלטות של קונים ומוכרים לביצוע עסקאות. "לכן היא פנתה כבר בקיץ 2017 לכנסת בבקשה לתקן את חוק התכנון והבנייה. במסגרת התיקון, מוצע שייקבע כי תוכנית כוללנית מהסוג הזה היא תוכנית שלא ניתן לגבות מכוחה היטלי השבחה, אלא שכל ההיטל ייגבה רק לאחר שהתוכנית המפורטת הנוספת תאושר, כי אז כבר יש וודאות של 100% שקיימת השבחה וניתן להוציא היתרי בנייה. כל זמן שהכנסת לא תיקנה את החוק, העירייה לא יכולה לנהוג אחרת כי היא מחויבת, לפי חוק התכנון והבנייה, להוציא שומות ולגבות היטלי השבחה בגין כל תוכנית משביחה".

עסקאות מתעכבות והאזרחים מוציאים כספים על השגות

"זכויות הבנייה שכביכול מוסיפה תוכנית תא/5000, אינן ישימות ואינן יכולות להתממש", אומר שמאי המקרקעין אפרים יהוד, שייצג את מוכרי הדירה ברחוב בן צבי 16, וערער על שומת היטל ההשבחה של העירייה. "כשמדובר בבנייה רוויה, עם ריבוי דיירים, כדי לארגן את כל הדיירים במטרה לשנות משהו בבניין כמו להוסיף קומות או דירות, דרושות שנים ארוכות, וגם אז הסיכוי להגיע להסכמה מלאה הוא נמוך, וזה עוד לפני שנבדקה כלכליות למימוש זכויות בנייה כאלה".

לדברי יהוד, "אפילו במתחמים עם מיעוט דיירים כבר הכריעו שמאים מכריעים שאין השבחה ממשית, אז על אחת כמה וכמה במתחם עם 191 דירות".

המצב שבו העירייה שולחת דרישות תשלום בטענה להשבחה כתוצאה מהתוכנית הכוללנית, גורם לטענת יהוד לאי ודאות ולעיכוב בחתימה על הסכמי מכר. "מאחר שהמוכרים לא יודעים האם יידרשו לשלם ואיזה סכום בדיוק, העסקאות מתעכבות והם נאלצים להוציא מהכיס כספים על מנת להגיש השגות על השומות שהעירייה שולחת.

"גם אם העירייה טוענת להשבחה פוטנציאלית בעתיד, בנסיבות מסוימות שמאי העירייה יכול להחליט שאין השבחה, ולא לשלוף מספרים חסרי משמעות מהשרוול. בכל מקרה, מי שמוכר דירה ומקבל דרישה לתשלום היטל השבחה צריך לבחון את הדרישה ולהגיש השגה במקרה הצורך".