השיעור האיטלקי לנשיאים ולראשי ממשלה ברחבי העולם

איטליה הגישה לנו בשבוע שעבר שיעור באזרחות, שיילמד אל נכון במחלקות למדע המדינה ולמשפט חוקתי עוד שנים רבות. אפשר אולי להגיד שהזמנה יצאה השבוע מרומא לדמוקרטיות פרלמנטריות לחזור ולשקול את מעמדם של ראשי מדינה לא-אקזקוטיביים ואת סמכויותיהם. לישראלים יש כמובן סיבה טובה להטות אוזן.

איטליה היא דמוקרטיה פרלמנטרית וסמכויות הביצוע של ממשלתה נמצאות בידי קבינט, הזקוק לרוב פרלמנטרי. הנשיא נבחר לתקופת כהונה של שבע שנים. לנשיא איטליה ניתנו מלכתחילה קצת יותר סמכויות ממה שקיבל נשיא ישראלי. אבל רובן היו נומינליות. כן, הנשיא מוסמך לאשר חוקים, לפזר פרלמנטים, ליזום משאלי עם, לקבל או לדחות מינויים מיניסטריאליים, אבל הוא לא השתמש בסמכויות האלה אלא לעיתים נדירות.

זה השתנה ביום א' שעבר. לנשיא סרג'יו מאטארלה (Mattarella) הוגשה רשימת החברים בממשלה חדשה. היא עמדה להיות הימנית ביותר בתולדות הרפובליקה. מאטארלה הסכים לכל השמות חוץ מאחד. הוא דחה את המועמד לכהונת שר האוצר. המיועד היה כלכלן בן 81, העוין את האיחוד האירופי. הנשיא חשש שהמינוי יטלטל את שוקי הכספים ויסכן את יציבות הכלכלה, באיטליה ובאירופה כולה.

סירוב הנשיא הטיל את איטליה אל מערבולת: מפלגות הקואליציה המיועדת משכו את ידיהן מתהליך הרכבתה של הממשלה אף כי יש להן רוב בפרלמנט. הנשיא מינה מיד ראש ממשלה חדש, לא-פוליטי, פרופסור ממילאנו, כלכלן לשעבר בקרן המטבע הבינלאומית. בזמן כתיבת הרשימה הזו, שלושה ימים לפני פרסומה, נשקף לפרופסור הסיכוי הכמעט-ודאי שהוא יפסיד בהצבעת אמון. ממשלתו נופלת אפוא תיכף להקמתה. בחירות מוקדמות ייערכו כנראה בסוף הקיץ.

ספק אם כל זה יעבור בשלום. אחד ממנהיגי הימין כבר קרא לפתוח הליכי הדחה נגד הנשיא. מה יקרה אם הימין יחזור וינצח, ואולי אפילו יגדיל את כוחו? האם הנשיא ייכנע? האם יתפטר? האם יודח? הייתכן שהימין ייזום את תיקון החוקה כדי לצמצם את סמכויות הנשיא, או אולי דווקא להגדיל אותן, כדי להעניק לאיטליה נשיאות ביצועית, בנוסח צרפת?

חפצי-חיים ושונאי-גיליוטינה

הרפובליקה האיטלקית נולדה מתוך הטרגדיה של הפשיזם. משאל עם ב-1946 הכריע ברוב זעיר נגד המלוכה, שדבק בה הכתם של מסירת השלטון לידי מוסוליני, ב-1922. למינוי מוסוליני לא הייתה כל הצדקה חוקתית. למפלגתו היו רק שני מושבים בפרלמנט של 535 מושבים. איטליה למדה אפוא על בשרה מה קורה כאשר ראש מדינה עוקף את הפרלמנט, יהיו מניעיו אשר יהיו.

השבוע הוא עקף. אכן, הייתה לו הסמכות החוקתית. אבל גם למלכת בריטניה יש הסמכות החוקתית להדיח את ראש הממשלה. שום מונרך בריטי לא השתמש בסמכות הזו מאז 1783. המושל הכללי של אוסטרליה, נציג נומינלי של הכתר הבריטי, שהוא גם ראש המדינה, השתמש בסמכותו כדי להדיח ראש ממשלה סוציאליסטי נבחר ב-1975. בשעתו, זה היה מהלך סנסציוני, שעורר שיעורים ניכרים של אי-נוחות בדמוקרטיות הפרלמנטריות המיוסדות על הדגם הבריטי. הוא זכור עד היום באוסטרליה כמקור של טראומה לאומית.

ראשי מדינה לא-ביצועיים הם המצאה בריטית, תוצאת השקיעה ההדרגתית בכוחו של המלך. במרוצת המאה ה-19, וביתר שאת במאה ה-20, מלכים חפצי-חיים ושונאי-גיליוטינה הסכינו למעמד של סמלים. הנשיאות הלא-ביצועית הראשונה נולדה בצרפת לאחר נפילת הקיסר נפוליאון השלישי, כמעט לפני 150 שנה. היא נועדה מלכתחילה להיות תחליף זמני למלך, אבל טעות של המלוכנים הפכה אותה לתחליף קבוע (טכנית, שווייץ קדמה לצרפת, אבל נשיאות שווייץ היא שוות ערך של תורנות שמירה: ללא סמכויות, עוברת ברוטציה שנתית בין חברי הקבינט).

הקושי להחליט מה לעשות בנשיאים לא-ביצועיים מתבטא באופן בחירתם. בהודו, באיטליה ובגרמניה הם נבחרים בבחירות לא ישירות, בידי אסיפת אלקטורים, הכוללת את הפרלמנט, אבל אינה חופפת לו. לעומת זאת, נשיאים לא-ביצועיים נבחרים בבחירות כלליות בשורה של ארצות באירופה כמו פולין, אוסטריה, אירלנד, איסלנד, בולגריה. הבחירה הישירה מעניקה להם סמכות מוסרית לדבר בשם הציבור, אבל לא סמכות פוליטית.

להאט את התהליך

אפשר רק לנחש מה היה קורה אילו נשיא בישראל היה נבחר בבחירות כלליות. הרבה יותר מדי היה תלוי במזגו ובאבירותו. הסכנה של ניצול לרעה הייתה תלויה ועומדת. אבל מה על הענקת סמכויות בנוסח איטליה? למשל, הסמכות לדחות מינוי של חברי קבינט; או הסמכות ליזום משאל עם?

נו, טוב. אני מנחש שהשאלה הזו משעשעת את קוראיה, או משעממת אותם. אבל היא אינה קלוטה מן האוויר. בשעה שתוכנית הימין לעיקור בית המשפט העליון מצמיחה כנפיים, מפני ש"מי בחר בו?", הימין עצמו יכול אולי לשקול יצירת חלופה כלשהי לבג"ץ: נשיא נבחר, שתהיה לו הסמכות להאט תהליך חקיקה. דוק: לא לפסול חוקים, אבל להשעות את החלתם, כדי להעניק למחוקקים הזדמנות לחזור ולשקול.

האמא של כל הרפובליקות, זו הרומאית, הראתה לנו מה מועילה הייתה חלוקה של סמכויות חקיקה וביצוע בין הממשלה הנבחרת (בראשותם של שני "קונסולים"), הסנאט (שלא נבחר, אבל ייצג את כובד משקלן של האליטות) ושני ה"טריבונים" שייצגו את ההמונים. זה היה סידור מסובך ומסבך, אבל הוא החזיק מעמד 500 שנה. שום חוקה לא האריכה ימים יותר מן החוקה ההיא. לארצות הברית יהיו נחוצות עוד 250 שנה ויותר לפני שהיא תשווה את השיא הרומאי.

אולי הגיע הזמן לחצות את הרוביקון, או לפחות את הירקון, בדרך אל נשיאות טיפ-טיפה יותר מחוזקת. המערכת תצא נשכרת מקצת נשימה בעורפו של ראש ממשלה חזק, תהיה זהותו הפוליטית אשר תהיה.