מועצה אזורית תמר - עשירה מרחוק, רחוק מעשירה

ישנם כמה כללי-אצבע למדוד עושר וחוסן כלכלי של רשות מקומית - יחס ההכנסות מארנונה לכלל ההכנסות, יחס הכנסות מארנונה למגורים לעומת ארנונה שלא ממגורים, סך ההכנסות מארנונה לתושב. אבל יהיה אשר יהיה כלל-האצבע שבו תבחרו, תמיד תגיעו לאותה רשות במקום הראשון. ולא, זו לא עיריית תל-אביב, אלא מועצה אזורית תמר.

כ-1,500 תושבים בלבד גרים במועצה אזורית תמר, המשתרעת על שטח עצום של 1,343 קמ"ר (כמעט כמו כל גוש דן, תל-אביב-יפו יושבת על שטח של 52 קמ"ר). כמה מתחמים שיושבים בתוך גבולותיה של תמר, מכניסים לקופתה הכנסות עצמיות בהיקפים שמביאים את הכנסותיה לרמה של יותר מ-70 אלף שקל לתושב לשנה. לשם השוואה, סך ההכנסה לתושב בעיריית תל-אביב עוברת במעט את ה-10,000 שקל לתושב.

הסיבות לבסיס ההכנסה הגדול של מועצה אזורית תמר הוא היסטורי - המועצה, שהוקמה בשנת 1956, חולשת על השטח של דרום מערב ים המלח, היכן שהוקמו מפעלי ים המלח רק ארבע שנים מוקדם יותר (1952) ושלימים יוקם בו מתחם המלונות של ים המלח לחופו של האגם הדרומי. בתקופה שבה שלטון מפא"י חילק את המדינה, קיבלה מועצה אזורית תמר את רוב השטח במרחב (כמו מועצות אזוריות רבות), בעוד שהרשויות העירוניות הסמוכות קיבלו את השאריות. באותה תקופה הצדק החלוקתי היה נחלתם של הקיבוצים והמושבים ולא של עיירות הפיתוח והרשויות הערביות.

מי שרואה את המספרים האלה ומשווה אותם למספרים של עיירות הפיתוח הסמוכות - דימונה, ירוחם או ערד, ובטח כאשר משווים את המספרים הללו לרשויות הסמוכות של הבדואים - אל קסום, ערערה בנגב וחורה, לא יכול שלא לחשוב שנדרש סוף סוף צדק חלוקתי חדש.

נתוני ההכנסות החריגים של תמר הופכים אותה לאנומליה קיצונית בשלטון המקומי, רשות שנראה כי היא מועצה מקומית תעשייתית עם כמה תושבים, יותר מאשר מועצה אזורית שבתחומיה מתחמי תעסוקה ותיירות גדולים.

אף שבשנים האחרונות קידם משרד הפנים מהלכים של חלוקת חלק מההכנסות של המועצה עם שכנותיה במסגרת ועדות חקירה לחלוקת הכנסות, נכון לשנת 2018 רק 10% מתוך 126 מיליון השקל שנכנסים לקופת הרשות מועברים לערד ולדימונה במסגרת הסכמי חלוקת הכנסות שנקבעו בהסכמה בשנת 2013. ייתכן כי מצב זה ישתנה/ישתפר לאור הדיונים על חלוקת הכנסות נוספת, שמתקיימים בימים אלה בוועדה הגיאוגרפית של אזור הדרום, אך עולה השאלה כמה מהכספים שזורמים לקופתה של מועצה אזורית תמר אכן ניתנים לחלוקה.

בעקבות בקשה לפי חוק חופש המידע שהוגשה למועצה ע"י קואליציית השקיפות, התארגנות של העמותות המקדמות שקיפות בכדי לקדם מהלכים רוחביים של שקיפות בשלטון המקומי (עמותות כמו התנועה לחופש המידע, הסדנה לידע ציבורי, עמותת הצלחה, שקיפות בינלאומית לישראל ועוד), העבירה המועצה את קובץ התקציב המפורט שלה לשנים 2016 (הוצאות בפועל) ו-2017-2018 (תקציב מתוכנן). המידע מאפשר לבחון לעומק כמה מכספי המועצה מתועלים בפועל לתושבים, וכמה מופנים למטרות אחרות שאינן ניתנות לחלוקה.

1,500 תיירים על כל תושב

ניתוח התקציב הרגיל מראה את הפער בין ההוצאה התיאורטית לכל תושב (סך ההוצאה חלקי מספר התושבים) ובין ההוצאה לתושב בפועל - קרוב ל-33% מתקציבה של המועצה מופנה למתן שירותים למתחמי התיירות והתעסוקה בתחומיה, כאשר 59% מהשירותים המקומיים שהיא מספקת - תברואה, אחזקת נכסי הציבור, פיתוח כלכלי, פיקוח על חוקי עזר ושירותי שמירה וביטחון - מופנים למתחמים אלה.

נתון זה אינו מפתיע שכן על פי נתוני משרד התיירות והלמ"ס, במתחמי התיירות בים המלח היו מעל 1.1 מיליון לינות בשנת 2017 (2.25 מיליון תיירים), בערך 1,500 תיירים על כל תושב במועצה.

ניתוח התקציב הרגיל מצביע על פער נוסף ומהותי בתקציבה של הרשות - השתתפות המדינה בשירותים הממלכתיים העיקריים, חינוך ורווחה, עומד על 23% בחינוך ו-46% ברווחה, לעומת השתתפות של יותר מ-70% מהתקציב במרבית הרשויות בישראל. אפילו בתל-אביב השתתפות המדינה קרובה ל-50%. המשמעות של פער זה הוא, שהמועצה מוציאה פי 7.6 יותר מההשתתפות המינימלית הנדרשת מול המדינה (25%) כדי לספק את שירותי חינוך לתושבים ופי 2.7 יותר עבור שירותי רווחה.

האם ההוצאה הגבוהה של המועצה על שירותים ממלכתיים מהכנסותיה העצמיות היא תוצאה של רשות שיש לה משאבים והיא משקיעה מעל ומעבר? כן ולא. כאמור, בתמר חיים כ-1,500 תושבים ולכן היא אינה עוברת את רף הכניסה הכלכלי למרבית השירותים בתחומיה. רף הכניסה הכלכלי לשירות הוא רף כמות צרכני השירות אשר מצדיק יצירה של שירות שאינו מסובסד באופן חריג. לדוגמה - נדרשים כ-18-20 ילדים בכדי להצדיק פתיחה של גן ילדים בתחום של ישוב מסוים, מספר דומה כדי להצדיק פתיחת כיתה בבית ספר (ולכן נדרשים לפחות 120 ילדים בכדי להצדיק פתיחה של בית ספר יסודי). עבור פתיחה של תיכון וחטיבת ביניים משולבים נדרשים הרבה יותר תלמידים (לפחות 300). ישנם עוד שירותים רבים שמספקות הרשויות המקומיות (והמדינה), ולכל אחד מהם יש רף כניסה כלכלי.

מועצה אזורית תמר, על ששת היישובים שלה - עין-גדי, נאות הכיכר, עין-חצבה, עין-תמר, נווה זוהר והר עמשא, עוברת רק את רף הכניסה של פתיחת גן ילדים בכל יישוב וגם זה בדוחק (יש רק שלושה גני ילדים בתחומי הרשות). כל שאר השירותים שמספקת הרשות אינם עוברים את רף הכניסה הכלכלי, ולכן הם מסובסדים באופן משמעותי ביחס לשירותים דומים ברשויות גדולות, כולל בהשוואה מול מועצות אזוריות אחרות. מראש נדרש להשקיע משאבים גדולים מאוד בשביל להחזיק את השירות ולכן שירותים אלה יקרים כאשר בוחנים את עלותם לתושב.

מהם אותם שירותים שתמר מסבסדת באופן חריג - בית ספר יסודי שש-שנתי "תמר" (6 כיתות) ותיכון שש-שנתי "עין-גדי" (13 כיתות, חלק מהתלמידים לומדים בתנאי פנימייה), תרבות (כולל מתנ"ס אזורי) וכמובן, המנגנון המוניציפלי.

המנגנון המוניציפלי של תמר, ההוצאות על מחלקות מטה כגון לשכת ראש העירייה, מינהל הכספים והגבייה, היועץ המשפטי, המבקר ויחסי הציבור, תוקצב בשנת 2018 ב-12.7 מיליון שקל (לפני הוצאות מימון ופירעון מלוות). לצורך השוואה, כל תקציבה של מועצה מקומית מטולה בשנת 2018, על 1,589 תושביה, עומד על 12.9 מיליון שקל, מתוכם 2.1 מיליון שקל למנגנון המוניציפלי (לפני הוצאות מימון ופירעון מלוות). אפשר לשייך חלק מהעלות הנוספת של 10 מיליון שקל לכך שתמר מתמודדת עם היקף פעילות גדול משמעותית מזה של מטולה - למשל עלות של כ-5.4 מיליון שקל לטובת שירותים חיצוניים הנוגעים לגבייה, ייעוץ משפטי ויח"צ. חלק מההוצאות נובעות גם מעלויות כגון סבסוד כלי הרכב של חלק מעובדי הרשות (קרוב ל-678 אלף שקל בשנה, ששליש מהם לטובת דלק) - הוצאות מינהליות שנובעות מעצם היותה של תמר רשות מקומית פריפריאלית, אפילו בתוך הפריפריה הדרומית של ישראל.

 בולען בעין גדי / צילום: רפי קוץ

מחיר הפריפריאליות

ההשוואה בין מועצה אזורית תמר למועצה מקומית מטולה כמעט מתבקשת, אך כדאי לזכור שהפריפריאליות של תמר שונה מהותית מזו של מטולה. על אף שבשתי הרשויות מספר התושבים אינו מספיק בשביל רף הכניסה למרבית השירותים הציבוריים, מטולה סמוכה לקריית שמונה וליישובי מועצה אזורית גליל עליון, ולכן יכולה לקבל מענה לשירותים רבים בתחום החינוך והרווחה בסמוך אליה והיא אינה נדרשת לספק אותם בתחומיה.

לא כך הדבר עבור יישובי המועצה האזורית תמר, שהיישוב הקרוב ביותר לחלקם הוא ערד, במרחק של 30 דקות נסיעה, זאת ברשות שמרחק הנסיעה בין צפונה לדרומה הוא שעה. ההכרח לספק שירותים בעודף סבסוד נובע מהיעדר חלופות אחרות ולכן, בזמן שתקציב 2018 של מטולה על שירותים ממלכתיים ומקומיים מסתכם ב-8.3 מיליון, עלות שירותים אלה במועצה אזורית תמר, בניכוי ההוצאות שאינן על תושביה, מוערכת ב-50 מיליון, כאשר מחצית מהסכום מופנה לחינוך שמסובסד בחסר מצד המדינה ובסה"כ כ-85% מהסכום מגיע מהכנסותיה העצמיות של הרשות.

 הכנסה והוצאה לתושב

גם אם נניח שחלק מההוצאות של מועצה אזורית תמר נובעות מעצם העובדה שיש ברשותה את הכסף לבצע את ההוצאות הללו, רוב העלויות נגזרות מכך שיישוביה הקטנים פזורים על פני שטח עצום ובמרחק משמעותי מהיישוב העירוני הקרוב ביותר.

במובן הזה תמר אינה ייחודית בישראל - מועצה אזורית חבל אילות, הערבה התיכונה, שער הנגב ורמת הנגב גובות מחיר דומה בגלל הפריפריאליות שלהן, וגם המועצות האזוריות באיו"ש מקימות משיקולים ביטחוניים שירותים ציבוריים מסובסדים כמעט בכל אחד מיישוביהן. תופעת הסבסוד העודף פחותה באופן משמעותי במרבית המועצות האזוריות שנמצאות בתחומי הקו הירוק - במרביתן מוקמים שירותים בהתאם לרף הכניסה הכלכלי, תוך שיתופי שירותים עם רשויות מקומיות או אזוריות סמוכות.

מגבלת הסחיטה של הלימון

בימים אלה מקיימת הוועדה הגיאוגראפית הדרומית של משרד הפנים, אחת מוועדות הקבע שהקים שר הפנים אריה דרעי לצורך טיפול בסוגיות של חלוקת הכנסות ושינוי גבולות, במספר בקשות של עיריות ומועצות מקומיות דרומיות לחלוקה נוספת של ההכנסות מול המועצות האזוריות הדרומיות - תמר ורמת הנגב. העיריות, שחלקן חתמו על הסכמי גג של אלפי יחידות דיור, זקוקות לחיזוק לתקציבן באופן מיידי על מנת להתמודד עם אתגרי הסכמי הגג ובכדי לשפר את רמת השירות שהן נותנות לתושביהן. עיריות אלה טוענות, בצדק, כי יש לתעדף אותן בזכות היותן מוקדים אזוריים שמסוגלים לתת רמת שירות ליותר תושבים ובעלות יעילה.

אבל בסופו של דבר, ייתכן שגם לאחר שיסתיימו הדיונים בוועדה, הן לא יזכו לתוספת תקציב. הוועדה תגלה כי קיצוץ בתקציב המועצות האזוריות משמעותו הפסקת שירותים בסיסיים שנותנות אותן רשויות, שירותים שמחירם גבוה, אך מחויב המציאות. אותן רשויות עשירות כביכול מוציאות את רוב הכסף על היותן פריפריאליות, אפילו בתוך הפריפריה הדרומית של ישראל.

הכותב הוא עורך הבלוג "המדד המוניציפלי"

 מקורות הכנסה ממיסים