בין הפרטי לציבורי: "הפצצה המתקתקת של התכנון העירוני"

בשלושים השנים האחרונות השימוש בשפ"פ - השטח הפרטי הפתוח - ככלי תכנוני, הולך וגדל במהירות. מדובר ב"מוצר מנצח" מבחינת הרשויות המקומיות: כך הן יכולות לספק שטחים פתוחים ירוקים ואיכותיים בתוך הרקמה העירונית, לחסוך פיצוי על הפקעה, ולחסוך הקצאת משאבים של הרשות המקומית לתחזוקה. במקביל, הצורך לספק מקומות חניה רבים בערים השונות הביא להקמת שפ"פים משולבים בחניונים תת קרקעיים. גם חוסר היכולת לבצע רישום בעלות מפוצלת רב שכבתית בטאבו (שטח פרטי בתת הקרקע וציבורי על פני הקרקע) הביא גם הוא לשימוש תכוף בכלי השפ"פ.

אולם מחקר חדש שהתפרסם לאחרונה, ונערך ע"י ד"ר ניר מועלם ועמית פרץ מהפקולטה לאדריכלות ובינוי ערים בטכניון, חושף שהרשויות אמנם עושות שימוש הולך וגובר בהגדרת שטח כשפ"פ, אבל בפועל התחום פרוץ: היזמים מרגישים שכופים עליהם מטלה ציבורית, הדיירים לא רוצים לממן תחזוקה של פארקים וגם לא לארח את ההמון בטריטוריה שלהם. וגם בקרב הציבור, לפחות אצל אלה שמודעים לסטטוס הייחודי של השטחים האלה, יש תחושה של ניצול וקיפוח. לדברי מועלם, משפטן ומתכנן ערים, הנושא הוא בבחינת "פצצה מתקתקת".

שום דבר לא ברור

הרחוב במרכז "חצרות ירושלים" ביפו, החצר הפנימית ב"גבעת אנדרומדה" ביפו, הלובי של מגדל המשרדים בשדרות רוטשילד 22 בתל-אביב והרחבה שמתחת לבניין אלקטרה ברחוב יגאל אלון בתל-אביב הם פרויקטים מוכרים יחסית, שבהם חלקים במרחב הפתוח או הבנוי מוגדרים בתכנית בניין העיר (תב"ע) כשפ"פ. ואולם, בהמון פרויקטים נוספים, אנונימיים, בשכונות הצפון החדש של תל-אביב, בחדרה, בנתניה, בהרצליה, בהוד השרון, במודיעין, בקרית אונו ובערים רבות אחרות, הבעלות על חלק מהשטח של פרויקט מגורים, או של תעסוקה, היא על התפר שבין הפרטי לציבורי.

זה יכול להיות פארק, מגרש חניה, רחבה מרוצפת, או שביל. לפעמים יש לציבור זיקת הנאה, או מעבר בשפ"פים ולפעמים אין. מה המשמעות של יעוד הקרקע הזה? במה זה שונה מסתם גינה ליד בית דירות? למה זה שונה מכיכר רגילה או מפארק? מי מטפל בתחזוקה? למי מותר להשתמש בשטחים האלה? מסתבר שבמדינת ישראל שום דבר לא באמת ברור.

מועלם ופרץ מציינים שבעיר מודיעין, כ-5% משטח העיר מוגדרים כשפ"פ. בכפר סבא, כ-1.6% משטח העיר מוגדר כשפ"פ (231 דונם). בהוד השרון 0.04% משטח העיר (7 דונם) ובהרצליה, 0.2% משטח העיר הם שפ"פ (51 דונם). בתל-אביב ישנם כ-210 שפ"פים, ששטחם תופס עשרות רבות של דונמים משטח העיר. חשוב להדגיש שבערים שבהן נערך המחקר (כפר סבא, הוד השרון והרצליה) רק ב-33% הותרה זיקת הנאה, כלומר איסור גידור והתרת שימוש של הציבור הרחב בשטח.

סטאטוס השפ"פים בארץ רחוק מלהיות משביע רצון. במקרים רבים, דיירי המבנים שבהם קיים השפ"פ אינם מודעים לקיומו והשלכות החזקתו. מסתבר שלא זו בלבד שעלות תחזוקת שפ"פ עלולה להיות גבוהה יחסית, אלא שיש לבעלי הקרקע אחריות לשלום המשתמשים בשטח הנמצא בתחומם. המשמעות היא שרבים מהשצ"פים פשוט מוזנחים. בהעדר רגולציה, יכולים בעלי השפ"פ (היזם או הדיירים), לקבוע כללים שימנעו את השימוש בו. למשל, הגבלת שעות פעילות, איסור דריכה על הדשא, או איסור על כניסת בעלי חיים. במקרים מסוימים, השפ"פ מעוצב מראש כך שיראה דקורטיבי מלמעלה, אך יבריח "זרים" מתחומו.

הפטנט של העיר אלעד

את הסכנה התכנונית-סביבתית של השפ"פים, אי הבהירות בנוגע לאחריות ולבעלות, חוו פרנסי העיר אלעד. העיר אלעד הוקמה בשנות ה-90 עבור המגזר הדתי-חרדי, בקונספט תכנוני שהותווה על ידי משרד הבינוי והשיכון והתבסס על מבננים (כלומר, מתחמי מגורים, כמו שכונות קטנות) שלהם מרחב ציבורי משותף שיעודו שפ"פ.

התחזוקה הושתה על התושבים בדמות מס אחיד, בגובה 10 שקלים, שניקרא אז "אגרת שפ"פ". עקב עתירה של אחד מחברי מועצת העיר לבית המשפט, המס בוטל והעירייה הפסיקה לטפל בשפ"פים. המשמעות היא שרוב המרחב הציבורי בעיר, חוץ מהרחוב הראשי וכמה גינות ראשיות, הפך הפקר והוזנח.

ואז המציאה העיר אלעד פטנט: היא לא מחייבת את התושבים בתשלום המס הלא חוקי, אבל מצליחה לעודד אותם לתרום למאמץ העירוני. שי נתן, המשנה לראש העירייה, מספר על הפרויקט: "המקום הלך והוזנח. אין גינון ואין ניקיון. הדברים האלה הם גם אסתטיקה - אז בסדר, אלעד נראתה כמו עזה, אבל יש כאן גם עניין של בטיחות. מתקני משחקים דורשים תחזוקה. נכנסנו לדילמה משפטית כי בסופו של דבר, מדובר בשטחים פרטיים. בלגן שלם של סמכויות".

מה עושים? "הגענו למסקנה שהעירייה יכולה לעמוד בתחזוקה (ניקיון וגיזום), אבל בשביל לשקם את השפ"פ אנחנו מבקשים מהתושבים להשתתף. מדובר בדמי רצינות. אנחנו קבענו סכום של 400 שקל לתושב, שזה סכום חד פעמי שכל תושב צריך לשלם כדי לשקם את השפ"פ שלידו". בעירייה לא ידעו למסור לנו מה אחוז ההשתתפות של הציבור במס הוולונטרי, אך אמרו שמתוך 180 השפ"פים הקיימים כבר שוקמו 50.

למועלם יש ביקורת על אופן ניהול השפ"פים, אך הוא מדגיש כי הם בבחינת "הכרח המציאות": "אני חושב שזה פתרון לא רע עבור היזמים. יש לזכור שברגע שהאתר מוכרז כשפ"פ, לא ניתן להפקיע מהם את הקרקע וזכויות הבנייה, שנגזרות מכלל שטח המגרש, לא נפגעות".

אבל במקומות כמו מודיעין ואלעד לא מדובר באחוזי בניה. תושבי המבננים תקועים עם גנים ופארקים שנטל תחזוקתם נופל עליהם. מי צריך את זה?

"צריך להיות פה איזה פתרון מערכתי, שמסביר לרשויות העירוניות איך הן יכולות לתחזק את השפ"פים כך שזה לא יפול על כתפי הציבור. יכול להיות שברחוב מארק שגאל ברמת אביב החדשה אין בעיה לתחזק שפ"פ, אבל במודיעין, שזה מעמד בינוני, הבעיות האלה הן אקוטיות. צריך להתאים את הפתרון לאוכלוסיה.

"יש אינטרס לשלב ידיים. הציבור ביחד עם היזמים. אנחנו נמצאים בתנופת בנייה מטורפת, תוך כדי ציפוף של מרכזי הערים. השאלה היא איך אנחנו מייצרים את האזורים האלה, ככה שיהיו מסבירי פנים, בני קיימא וניתנים לתחזוקה. ההצעה שלנו מאוד פשוטה. אני מציע שמנהל התכנון, או משרד השיכון, יוציאו הנחיות מסודרות לגבי הדרישות מיזמים בעת שהם מפתחים שפ"פ בעיר. שזה יהיה מוסדר ויהיה ברור איך הופכים את האזורים למתוכננים ומזמינים את הציבור".

מאבק בלונדון הצלחה בניו יורק

הקמפיין המרכזי של מדור העירוניות בעיתון הגארדיאן הבריטי בשנת 2017, היה המאבק בהשתלטות החברות המסחריות על השפ"פים, או כמו שהם כינו את זה ה"Pseudo-public space". התחקיר שערכו עיתונאי הגארדיאן, בשיתוף פעולה עם "המרכז למידע ציבורי ירוק של לונדון רבתי" (GiGL) חשף שמועצות ערי לונדון רבתי מעודדות חברות גדולות לייצר מרחבים ציבוריים, כי המטלה הפכה ליקרה מדי עבורן. החללים הציבוריים, שלכאורה נראים כמו פארקים, כיכרות, או רחבות, רגילים, מנוהלים ונשלטים על ידי בעלי האתר, הדואגים להכתיב מי רשאי להסתובב בשטחם (בלי הומלסים) וכללי התנהגות נאותה (בלי התקהלויות או הפגנות). הפיקוח הצמוד נעשה ע"י חברות שמירה פרטיות.

בניו יורק השפ"פ כבר חזר לציבור, בהצלחה רבתי. "שטח פרטי פתוח" במובנו המודרני - כשימוש קרקע - הוצג לראשונה בניו יורק בשנת 1961. השימוש בכלי השפ"פ נעשה במסגרת מהלך חדשני, שעיקרו מתן תמריצים ליזמים בכדי לקדם את הפיתוח הרצוי בעיר. העירייה הציעה ליזמים הבונים פרויקטים שייעודם מגורים או משרדים "בונוסים", בדמות הגדלת שטחי הרצפה ו/או זכויות נוספות בקרקע, בתמורה לכך שאותם יזמים יספקו כיכרות פארק, גינה ציבורית, חצרות פנימיות או כל שטח פתוח אחר. תנאי נוסף הוא הדרישה כי אותו שטח פתוח ישרת את הציבור ויהיה נגיש לציבור, וכן כי יחולו עליו הוראות עיצוב ותקינה.

באופן טבעי, גם בניו יורק בעלי הקרקע נטו לנכס לעצמם את השטח ולמנוע או להקשות על כניסת מבקרים. אך בשנת 2007 הוציאה עיריית ניו יורק עדכון שוטף של התקנות, שהפך את ניהול השפ"פים להרבה יותר מתקדם. בין היתר נקבעו גודל מינימלי לכיכר (2,000 רגל רבוע), הקונפיגורציה של השטח, יחס לבניינים שכנים וקירבה לפארקים (לא לייצר יותר מדי מרחב ציבורי פתוח, כדי שתחושת רציפות הרחוב לא תיפגם), יחס בנוי וירוק, חובת נטיעה של 4 עצים לפחות בכיכר, היחס למפלס הרחוב ועוד.

בטורונטו שבקנדה, ישנה הכרה עירונית בחשיבות השפ"פים כמשאב חשוב במרחב הגדל ומצטופף. אתר האינטרנט של מחלקת התכנון בעיר טורונטו מציג מפה ובה סימון של כל השפ"פים הקיימים וגם את אלה שעתידים לקום, וגם את ההנחיות לעיצוב וניהול השפ"פים. הכל גלוי וחשוף ליזמים ולמתכננים וגם לשאר הציבור. בטורונטו רואים בשפ"פים משאב עירוני חשוב ולכן דואגים למקם אותם באופן מושכל כך שיענו על מחסור במקומות מסויימים וישתלבו כחלק ממערך של רשת שטחים ירוקים.

 Bryant park / צילום: shutterstock

אימג' של Bryant park . דוגמא לפארק ציבורי שמנוהל ע"י המיגזר העיסקי