הארנונה ככלי תכנוני: כך יכולות עיריות לנהל שימושי קרקע

כולם יודעים גם שארנונה היא בבחינת מקור הכנסה שוטפת חשוב לעיריות, שארנונה למגורים היא גירעונית על פי רוב, ושביישוב שבו יש יותר עסקים ומסחר, כך ההכנסה העצמית לנפש גבוהה יותר. מה שפחות מוכר לציבור וגם למתכנני הערים, הוא ההבנה שלמניפולציות בגובה הארנונה יש משמעות באופן שהעיר מתפקדת ונראית, ושיש במדיניות הארנונה, כמובן בשילוב עם כלים תכנוניים אחרים, לייצר גם התחדשות עירונית. 

עו"ד שגית אביטל אסף, ראש תחום מיסוי מוניציפלי במשרד עורכי הדין פישר בכר חן וול אוריון ושות', מסבירה ששיטת הגבייה עשויה להיות מורכבת מאוד: "יש הרבה כוחות שפועלים בשוק והרבה פוליטיקה. זה מדהים בעיני שבנק בתל-אביב לא ישלם כמו בנק בחדרה או בהרצליה, משום שמדובר בשיטות מדידה שונות, וגם בסיווגים שונים. במילים אחרות, התעריף הוא גם נגזרת של סיווג. כך למשל הרשות יכולה לפרק את החלל שאותו אנו מכנים בנק למחסן, ארכיב, משרדים וכו' וכל תת סיווג ישלם לפי תעריף אחר".

לעו"ד אביטל אסף חשוב להבהיר שיש לרשויות היום אפשרות להשתמש בארנונה ככלי לעיצוב פני העיר. היא מביאה כדוגמה עיר בשרון שהחליטה לשדרג את אחד הרחובות הראשיים בעיר. "הרחוב היה רצוף בערבוב של חנויות ומחסנים. העירייה פעלה אמנם לשיפוץ פני הרחוב, אך בין היתר היא נתנה תעריף מופחת למחסנים שנמצאים בעורף או בצד המבנה. מחסנים שנמצאים בחזית המבנה משלמים תעריף כפול כמעט פי שלושה (318 שקל לעומת 134 שקל).

"דוגמה נוספת היא זו של עיריית חולון, שביקשה להוציא את תחנות הדלק מתחומי אזורי המסחר והמגורים. העירייה קבעה תעריף של 40 שקל למ"ר באזור התעשייה - לשם היא ביקשה להעביר את תחנות הדלק, מול תעריף של 83 שקל לתחנות במקומות אחרים. עיריית חיפה, למשל, שרצתה למשוך תעשיות לפארק המדע באזור מת"מ, הפחיתה את הארנונה ב-80%" .

עו"ד מוטי איצקוביץ', ממשרד עוה"ד כץ גבע ואיצקוביץ, מביא כדוגמה את עיריית נתניה שרצתה לפתח את אזור התעשייה שלה כדי להכניס גופים גדולים ולכן יצרה תעריף ייחודי למסחר בשטח שמעל 20,000 מ"ר (כמו איקאה, למשל). לדבריו, היא קיבלה אישור לתעריף נמוך מאוד וכך "הרימה" את כל אזור התעשייה. כשעיריית ראשון לציון ניסתה לעשות את זה, היא לא הצליחה לקבל אישור. "למשרד הפנים ומשרד האוצר יש שיקולי רוחב. הם מבינים שהארנונה היא כלי תחרותי בין הרשויות. ברור שזה נגרע מרשות אחת ועובר לרשות אחרת".

דוגמה לקידום תכנון באמצעות ארנונה ניתן למצוא באזור התעסוקה החדש של חולון. שם פעל ראש העיר מוטי ששון במשך שנים על מנת להגדיר את האזור שבו פועל מתחם עזריאלי ומתחמים סמוכים לו כאזור ב', שבו ניתנת הנחה בארנונה, בניגוד ליתר חלקי אזור התעשייה המוגדר אזור א'.

יוגב שרביט, אורבניסט, אנליסט של מידע ובלוגר (המדד המוניציפלי), סבור שבחיפה אפשר למצוא דוגמה לשימוש שלילי בארנונה: "יש פערים משמעותיים בין הארנונה שמשלמים בעלי עסקים בקניונים לעומת עסקים שנמצאים בעיר. זו ארנונה שמדכאת התחדשות עירונית. מעבירה את המסחר מהרחובות לקניונים".    

שרביט מאמין בתכנון מדיניות ארנונה שיהיה גלוי ושקוף לתושבים וליזמים: "עיריית באר שבע הוציאה לפני כעשר שנים מסמך שמגדיר מדיניות ארנונה לשמונה שנים קדימה. מבחינתי, כך צריך להתנהל.

"בעיני, הארנונה היא כלי מדיניות מיסוי מדהים שיכול להראות לציבור ודאות ולעודד התחדשות עירונית ברמת השימושים בלי לבנות מטר אחד רבוע. מסמך מדיניות כזה מסביר שמחדשים אזור מסוים על חשבון אחר? מה זה יעשה לעיר? זה רלוונטי, לתושבים, למשקיעים ולעסקים. המצב הנוכחי היום הוא שאין שום דיון פרודוקטיבי על מדיניות המיסוי העירוני".

"ההתפתחות הייתה אורגנית"

עוה"ד אביטל אסף מבהירה שההבנה שהארנונה היא כלי תכנוני היא מגמה של השנים האחרונות: "עד לא מזמן, במרכזי הערים הוותיקות ההתפתחות הייתה אורגנית. ברחוב הראשי אפשר היה למצוא מחסן, מתפרה, או סנדלריה לצד חנות יוקרה. ב-15 השנים האחרונות התחילו הערים לסדר, או לארגן את עצמן מחדש.

"לא פשוט לעשות את המהלכים האלה כי הם צריכים לעבור את מועצת העיר, את שר הפנים והאוצר, וההנמקות צריכות להיות מאוד מבוססות".

מתכננת ערים ותיקה איתה דיברנו מבהירה שהמשחק התכנוני העומד לרשות הרשויות הוא למעשה מוגבל למדי: "הרשויות הרגילות, שאינן איתנות פיננסית, מוגבלות ביכולתן לייצר שינויים במרכיבי הארנונה. כלומר, אם רשות רוצה להפחית במקום מסוים, היא צריכה להעלות במקום אחר, כך שסך כל ההכנסות מארנונה בעיר לא תיפגענה, על מנת לא לפגוע באיזון התקציבי. משרד הפנים הוא הרגולטור המאשר כל שינוי בתעריפי הארנונה או בסיווגיה מאוד מקפיד על כך. זה לא אומר שאי אפשר לשנות, אבל התהליך הוא מורכב וארוך ואין ביטחון שבסופו יינתן לכך אישור".

שינוי שיטת החישוב יפיל רשויות מסוימות לקרשים מבחינה כספית

ב-1985, במסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית והמאבק באינפלציה, נאסר על הרשויות המקומיות להעלות את הארנונה כרצונן. העניין קיבל משנה תוקף ב-1992 כשנקבע בחוק ההסדרים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) ששיעורי העלאת הארנונה יהיו על פי נוסחה קבועה וברמה כלל ארצית. מעבר לכך, כל העלאה נדרשת את אישור משרדי הפנים והאוצר. כמו כן, נקבעו כללים אחידים להנחות בארנונה.

מה שלא השתנה היא שיטת חישוב הארנונה, שנותרה לא אחידה, במקומות שונים בארץ. כך למשל, יש המחשבים את הארנונה לפי שטח הדירה, כולל קירות הפנים והחוץ והחלק היחסי בשטחים המשותפים ("ברוטו-ברוטו"), אחרים לא מחשבים את השטחים החיצוניים ("ברוטו"). לפי שיטה שלישית, מודדים רק את שטח הרצפות, ללא הקירות ("נטו"). תעריף הארנונה תלוי גם בגודל הנכס, כי ככל שהדירה יותר גדולה, כך משלמים יותר למ"ר לפי מדרגות ייחודיות לכל רשות. מתכננת ערים ותיקה מעידה שהסטנדרטיזציה חשובה אך עד היום לא היה לאף שר פנים את האומץ לעשות את השינוי: "משרד הפנים שרוצה לעשות אחידות יודע שביום שהוא יקבע דבר כזה יש יישובים שיפגעו כי התקציב שלהם יצנח. רשויות בונות תקציב שנים קדימה. יהיו רשויות שיהיה להן במשך שנים חור בתקציב".