המוסד הרב-לאומי שמתקרב למשבר קיומי בגלל טראמפ

מבין כל המוסדות הרב-לאומיים שהוקמו לאחר מלחמת העולם השנייה, ושאותם תוקף כעת הנשיא דונלד טראמפ, נמצא ארגון הסחר העולמי בסיכון המיידי ביותר. הסלמת מלחמת הסחר בין ארה"ב לסין בשבוע שעבר - טראמפ הבטיח סבב מכסי מגן נוסף בסך 200 מיליארד דולר על מוצרים סיניים, וסין איימה להשיב מלחמה - מהווה תזכורת לכך שמערכת הסחר העולמית מבוססת הכללים נתונה בלחץ חסר תקדים.

נאט"ו והאיחוד האירופי יכולים לעמוד טוב יותר במתקפותיו המילוליות של טראמפ, מכיוון שלמתקפות אלה אין שום השפעה ישירה על שיתוף הפעולה הצבאי הטרנס-אטלנטי או על תפקוד האיחוד האירופי. אך ארגון הסחר העולמי הפגיע יותר מתקרב במהירות לרגע בלתי הפיך של משבר. ארה"ב מאיימת לפרק הסדרים שבמשך שבעים שנה הגנו בהצלחה על הכלכלה העולמית ממלחמות סחר כאוטיות.

מה הצית את המשבר?

שני מהלכים מצדו של טראמפ הציתו את המשבר הנוכחי. הראשון היה החלטתו להשתמש בפטור שמעניקים לו טיעוני ביטחון לאומי כדי להצדיק הטלת מכסי מגן על פלדה ואלומיניום מיובאים, ואף לאיים בהטלת מכסים על מכוניות מיובאות. השימוש שעשה טראמפ בטיעון זה - אותו הטיעון שבו השתמשה רוסיה כדי להצדיק מגבלות על יבוא מאוקראינה - מציב את ארגון הסחר העולמי בסיטואציה בלתי אפשרית.

כעת חייב הארגון להחליט אם לתמוך באותן החברות - כולל האיחוד האירופי וסין - שטוענות כי מכסי מגן אלה הם פרוטקציוניזם לא חוקי. פירוש הדבר הוא שארגון הסחר יתיימר לומר לנשיא אמריקאי אילו אינטרסים ביטחוניים אמריקאיים הם לגיטימיים ואילו אינם כאלה. לחלופין, יוכל הארגון לתמוך בטראמפ, ופירוש הדבר הוא הענקת לגיטימציה לפרצה כל כך ענקית בכללי הסחר העולמי עד שלא ניתן יהיה יותר לאכוף כללים אלה.

המהלך השני הוא הימנעותו של טראמפ מתמיכה במינוי של שופטים חדשים לבית הדין לערעורים של ארגון הסחר העולמי, המשמש כפוסק הסופי בסכסוכי סחר בינלאומיים. בית דין זה אמור להיות מורכב משבעה שופטים, אך כעת מכהנים בו ארבעה בלבד. מספרם יירד לשלושה - המספר המינימלי לאיוש כל ערכאה שהיא - אם טראמפ יחסום את הארכת כהונתו של שופט שתקופת כהונתו הנוכחית תפקע בספטמבר.

אם טראמפ ימנע את הארכת תקופת הכהונה, בית הדין לערעורים לא יוכל לפסוק בסכסוכים שבהם קיים ניגוד אינטרסים אצל אחד מהשופטים. אם טראמפ ימשיך לחסום מינויים, בית הדין לא יוכל לפסוק בכל סכסוך שהוא החל באמצע 2019. מכיוון שמוגשים ערעורים על כ-80% מכל פסיקות הוועדות של ארגון הסחר, פירוש הדבר הוא שיתוק של כל מערכת ארגון הסחר העולמי בכל הנוגע לאכיפת כללי הסחר.

ייתכן ששני מהלכים אלה מצדו של טראמפ קשורים זה בזה. ממשלת סין מאמינה שטראמפ מנסה בכוונה לשתק את המערכת במטרה להוציא אל הפועל אג'נדה חד-צדדית ובלתי לגיטימית משל עצמו, לדברי מקור שמכיר את הלוך הרוח בממשלת סין. הסינים מעריכים כי מדובר באג'נדה רחבה הרבה יותר משימוש בטיעוני ביטחון לאומי ככיסוי למכסי מגן פרוטקציוניסטיים. ממשל טראמפ רוצה גם לשכנע את שותפות הסחר שלה להגביל את היצוא שלהן לארה"ב.

לשתק או להרוס?

אם האג'נדה של טראמפ היא פשוט לשתק את מערכת הסחר מבוססת הכללים, הנזק שייגרם לא יהיה קטלני. חברות ארגון הסחר יצטרכו פשוט לחכות עד שמחליפו של טראמפ ישחרר את החסימה על מינוי שופטים חדשים, ובנקודה זו יוכל בית הדין לערעורים של ארגון הסחר לטפל בכל הסכסוכים שיצטברו.

אך מה אם צודקים הטוענים שמטרתו האמיתית של טראמפ היא להרוס את ארגון הסחר העולמי? פקידים אומרים שחלק מהסיבות שמציינת ממשלת ארה"ב לחסימת המינויים לבית הדין של ארגון הסחר נראים כמו תירוצים. ארה"ב מתלוננת ששופטי ארגון הסחר חורגים דרך קבע מעבר לתחומי הסמכות השיפוטית שלהם, אך מדינות אחרות שחברות בארגון הסחר אינן מסכימות עם טענה זו. בנוסף, טראמפ יכול תמיד לחסום את מינוים של שופטים מסוימים, כפי שעשה פעם קודמו בתפקיד, ברק אובמה. בינתיים ממשיכה וושינגטון להציג התנגדויות אחרות, כולל הטענה - שצצה לפתע בתחילת החודש הנוכחי - שבית הדין לערעורים מתמהמה יתר על המידה בפרסום פסיקותיו.

אז מה ניתן לעשות כדי לשמור על המערכת מבוססת הכללים? חלק מהמדינות, בהובלת יפן, מבקשות לנהל ויכוח עם טראמפ ולהציע תשובות לתלונותיו, בתקווה למצוא פתרונות שישכנעו אותו לשחרר את החסימה. מדינות אחרות מוכנות לדון בחבילה רחבה בהרבה של רפורמות, כולל הרפורמה הגדולה הראשונה בספר הכללים של ארגון הסחר העולמי מאז 1995.

יש הצדקה למהלך כזה. הכלכלה העולמית השתנתה, וארגון הסחר העולמי התרחב הרבה מעבר למקורותיו כמועדון של מדינות בעלות השקפת עולם דומה, והפך לארגון שמקיף כמעט את כל המדינות בעולם. עם זאת, מודים פקידים שקשה מאוד לבצע שינויים משמעותיים בארגון של 163 מדינות שפועל על בסיס קונצנזוס.

לפיכך אין זה מפליא שנשמעות הצעות גוברות לפתרונות קיצוניים לשמירה על מערכת הסחר מבוססת הכללים. דיפלומטים אירופים הציעו להשתמש בסעיף 25 בהסכם ארגון הסחר העולמי, שמאפשר ליישב סכסוכים באמצעות ועדות בוררות במקום באמצעות ערכאות הערעור החסומות. אך ספק אם הוועדות האלה יוכלו לזכות ברמה מספקת של אמון שתשמור על קיום המערכת.

נשק יום הדין של חברות ארגון הסחר יהיה להשתמש בסעיף 9, שמאפשר הצבעה במקרים שבהם לא ניתן לגבש קונצנזוס, ומספק מנגנון לעקוף את זכות הווטו של ארה"ב. מהלך כזה יוביל לפרישת ארה"ב מארגון הסחר. השאלה היא אם חברות ארגון הסחר יהיו מוכנות להסתכן באפשרות כזו ואם ניתן בכלל לקיים מערכת עולמית מבוססת כללים ללא ארה"ב. 

מה יקרה אם ארה"ב תצא מארגון הסחר?

נניח שטראמפ יוציא את ארה"ב מארגון הסחר. ההשלכות על הכלכלה העולמית ועל כלכלת ארה"ב יהיו עצומות ויכללו צמיחה מופחתת של הסחר, שיבושים בעלי עלות גבוהה בשוק ובשרשרת האספקה, ואובדן מקומות עבודה ורווחים, בייחוד בתעשיות אמריקאיות שתלויות ביבוא וביצוא. חסמי הסחר שייווצרו כתוצאה מהמהלך יאלצו חברות אמריקאיות לצמצם את פעילותן או לעבור אל מחוץ לארה"ב. כמו כן יואץ הסחרור הכלכלי העולמי שיצרו מהלכיו של טראמפ בסוגיות הפלדה, האלומיניום, קנדה, מקסיקו, סין ואירופה.

אם לשפוט על בסיס שיטת ההליכה על הסף שטראמפ נקט עד כה בתחום הסחר, הוא מוכן להסתכן בתוצאות חמורות אלה. אך ייתכן שהוא אינו מודע לכך שאובדן התועלת של חברות בארגון הסחר יפגע בעסקים ובעובדים אמריקאים יותר משפגעו בהם עד כה מהלכי הסחר האחרונים שלו.

החברות בארגון הסחר העולמי מעניקה לסחורות ולשירותים שמיוצרים בארה"ב הגנה מפני אפליה בשווקים זרים. אם טראמפ יבטל את חברותה של ארה"ב בארגון הסחר, תהיה כל מדינה שחברה בארגון חופשייה מתוקף החוק הבינלאומי להפלות כרצונה נגד סחורות ושירותים אמריקאיים אם אין לה הסכם סחר חופשי עם ארה"ב.

בנוסף, נדרשות כל חברות ארגון הסחר להעניק זו לזו מכסי מגן נמוכים יותר ברמות שהוסכמו בארגון הסחר. אם ארה"ב תפרוש, יצטרכו יצואנים אמריקאים לשלם מכסים גבוהים משמעותית כמעט בכל מקום בעולם. מכסים גבוהים אלה יפעלו כבומרנג דרך שרשרות האספקה העולמיות ויצמצמו את תחרותיותם של היצרנים האמריקאים באמצעות הגדלת המחירים הסופיים שלהם.