המוסד לביטוח לאומי לממשלה: קחו אחריות על החוב

לאחר עיכובים של שנים, ובכפוף להתפתחויות הביטחונית, תדון הממשלה בישיבתה הקרובה ביום ראשון באחד הסיכונים הגדולים ביותר לרווחת תושבי ישראל בטווח הארוך - יציבותו הפיננסית הביטוח הלאומי, המוסד שאחראי על יישום מדיניות הרווחה של ישראל, ושההתחייבויות שלו לתושבי המדינה - שמשלמים מדי חודש דמי ביטוח לאומי - מגיעות למאות מיליארדי שקלים.

שני מסמכים שהגיעו לידי "גלובס" - הדו"ח הכספי המלא של המוסד לשנת 2017 ועמדת ועדת הכספים של הביטוח הלאומי - מציגים תמונת מצב מעודכנת ועגומה, אם כי לא מפתיעה במיוחד, של מצבו הפיננסי. במצגת שהופצה לחברי מועצת הביטוח הלאומי לפני יומיים על ידי רו"ח רנאטו ערן יאראק, יו"ר ועדת הכספים, המליצה ועדת הכספים של המוסד שלא לאשר את הדו"חות הכספיים שלו, ובכך בעצם לא לקחת עליהם אחריות.

ההמלצה היא בעיקרה בעלת תוקף הצהרתי. הדו"חות הכספיים חתומים על ידי מנכ"ל הביטוח הלאומי מאיר שפיגלר, החשבת ומנהל אגף חשבונות. המועצה אמנם אמורה להיות סוג של דירקטוריון, אך סמכויותיה מוגבלות, וההחלטה שלא לקחת על הדו"חות אחריות נועדה לשדר מסר ולהדגיש בפני הממשלה כי היא זאת שצריכה לקחת אחריות על הנושא.

ועדת הכספים של הביטוח הלאומי אף כינסה ועדת מומחים חיצונית בראשותה של פרופ' יפעת ביטון, פרופ' למשפטים במכללה למנהל שמשמשת גם כחברת מועצה מנהלית בבנק ישראל. הוועדה יושבת בימים אלו על לימוד הנושא וגיבוש המלצותיה, וככל הנראה תשלים את עבודתה בחודשיים הקרובים.

בחודשים האחרונים העלה השר חיים כץ את הנושא לכותרות, החל לדון עליו עם משרד האוצר, פנה ליועץ המשפטי לממשלה והתייחס לכך בנאומיו הפומביים. זה גם מה שהוביל ככל הנראה לדיון בממשלה, שהתחמקה כאמור מאחריות במשך כמה שנים.

לפי גורם בביטוח הלאומי, המוסד והשר כץ לא הולכים להציג לממשלה תרחישים שליליים מאלו שכבר פורסמו, והם מתכוונים להתמקד בפתרונות - חיזוק האיתנות הפיננסית, עצמאות של מוסד הביטוח הלאומי, וניתוק הקשר בין תקציב המדינה לקופת הביטוח הלאומי (הרחבה בהמשך).

 עתיד לא מבטיח

העלאת קצבת הנכות ניפחה את ההוצאות

בינתיים ממשיך הביטוח הלאומי לצבור חובות בקצב מעורר דאגה. הדוחות הכספיים של המוסד ל-2017, שהגיעו לידי "גלובס" מגלים כי ההתחייבויות ארוכות הטווח הגיעו בסוף השנה שעברה ל-706 מיליארד שקל, סכום המבטא גידול של כ-55 מיליארד שקל בשנה אחת. גידול בהתחייבויות של כמעט 9% בשנה הוא קצב שההכנסות והנכסים אינם יכולים להדביק.

מול ההתחייבויות ארוכות הטווח של הביטוח הלאומי, עומדת בעיקר קרן ההון של המוסד שגדלה ב-2017 בכ-18 מיליארד שקל, ועומדת נכון לסוף השנה על כ-241 מיליארד שקל. אולם, בניכוי הנכסים, עומדות ההתחייבויות של הביטוח הלאומי עומד (למחוק) על 440 מיליארד שקל, עלייה של 7% לעומת 2016. אם תרצו, זה הסכום שיידרשו אזרחי ישראל לשלם בעשורים הקרובים, כדי שהביטוח הלאומי יוכל להמשיך ולשלם קצבאות.

מה שמדאיג עוד יותר מהיקף ההתחייבויות הוא הקצב המהיר של גידולן. ב-2012 עמדו ההתחייבויות על 229 מיליארד שקל וב-2007 הן הסתכמו ב-126 מיליארד שקל. ההתחייבויות עצמן (לפני שמנכים את הנכסים - למחוק.

ממה נובע הגידול בהתחייבויות ב-2017? הסיבה העיקרית לכך היא גידול של 55.7 מיליארד שקל בקרנות הביטוח, או בהתחייבויות לביטוחים השונים. הגידול העיקרי הוא תולדה של הסדר העלאת קצבאות הנכים שנכנס לתוקף במארס השנה: הסדר זה לבדו, שעלותו תגיע לכ-4.3 מיליארד שקל לשנה החל מ-2020, הביא להגדלה של 45.6 מיליארד שקל בקרן ביטוח הנכות.

אם לא די בכך, תכנית הסיעוד הלאומית הגדילה את קרן הסיעוד ב-6.5 מיליארד שקל וגידול נוסף של כ-3.5 מיליארד שקל נרשם בקרן הביטוח לנפגעי עבודה. בשנה שעברה נרשם גידול חד-פעמי של כ-70 מיליארד שקל בקרן הביטוח לזקנה ושארים, כתוצאה מעדכון לוחות התמותה.

גורם שמעורה בנושא הסביר כי ההתחייבויות שמופיעות בדו"ח אינן משקפות את ההתחייבויות האמיתיות של המוסד, אלא בפועל הן גבוהות אפילו יותר. ההסבר הוא שקצבאות הזקנה למשל נכללות בהתחייבויות, אבל רק אם הגבר או האשה כבר הגיעו לגיל שבו הם מתחילים לקבל בפועל את הקצבה, ולא אם הם צעירים יותר - למרות שברור בדיוק מתי הם אמורים להתחיל לקבל את הקצבה.

 העלות קצביות הנכים הגדילה את ההתחייבויות ב-45 מיליארד ש'

לכל המאוחר: הקופה תתרוקן ב-2045

נתון שמשקף באופן מדוייק יותר את מצבו של המוסד הוא הגירעון האקטוארי, שלוקח בחשבון את תחזיות ההכנסות וההוצאות, שלא בהתאם לכללי החשבונאות אלא ביחס לתחזית מוחשית יותר של הגידול באוכלוסייה, גידול בהיקף המשלמים ומנגד גם של מקבלי הקצבאות.

הנתון הרלוונטי האחרון הוא רק מ-2013, וביום ראשון הקרוב יציג הביטוח הלאומי לממשלה את הגירעון האקטוארי המעודכן. ככל הידוע לא צפויות בו דרמות.

לפי תחזיות הביטוח הלאומי שפורסמו עד כה, קופת המוסד צפויה להתרוקן בעוד 27 שנה בדיוק ב-2045, בהנחה שגיל הפרישה לנשים יועלה ל-64. אם גיל הפרישה יישאר 62 יפשוט הביטוח הלאומי רגל כבר בעוד 20 שנה, פרק זמן קצרצר במונחים אקטואריים.

עורכי הדו"ח הכספי ל-2017 מתייחסים לחשש מקריסת הביטוח הלאומי כשהם מציינים כי "להערכת מנהלת המוסד, ממשלת ישראל תעמיד למוסד את האמצעים הדרושים, ככל שיידרשו, לשם עמידה בהתחייבויותיו". למעשה, במבנה הנוכחי של הביטוח הלאומי, אין לו ממש ברירה אחרת - אם הוא למשל רוצה להעלות את דמי הביטוח הלאומי או להפחית בקצבאות, הוא תלוי בהסכמה של הממשלה. זאת הסוגיה המרכזית שאיתה פנה כץ ליועץ המשפטי לממשלה - ההפרדה בין סמכות ואחריות. לטענתו, אם המוסד הוא תחת אחריותו אז צריך לתת לו את הסמכות המלאה לבצע בו צעדים, אחרת קשה לדרוש ממנו לקחת אחריות.

בוועדת הכספים החליטו לא לעמוד מאחורי הדו"ח הכספי, בין השאר מכיוון ש"אין כתב שיפוי מהממשלה כלפי הביטוח הלאומי, עבור התחייבויות כלפי האזרחים. על כן הנחת העבודה המצוינת בדו"חות, על כך שהמנהלה מסתמכת על כך שהאוצר יעמוד בהתחייבויותיו לאזרחים, אינה מבוססת. הדו"חות צריכים לצעוק על הבעייתיות בנושא האיתנות הפיננסית של המוסד. במהות הדברים הדו"חות אמורים לשקף את המצב הקיים, ולכן התחייבות הממשלה כלפי האזרחים צריכות להיות כלפי הביטוח הלאומי בכתב שיפויי שנגדו יש לרשום נכס".

אם הממשלה לא תעמוד בהתחייבות הזאת, מי שישלם את המחיר יהיו מקבלי הקצבאות באותן שנים, שלא יהיה כסף בקופה בשבילם, או לחילופין משלמי המסים, שיממנו את הקצבאות במקום את השירותים שהם מקבלים מהמדינה. למעשה, הבעיה מתחילה עוד קודם לכן, כבר בעוד תשע שנים, אז הביטוח הלאומי צפוי לעבור לגירעון שוטף, ומאז המדינה תצטרך לסייע לו בכמה מיליארדי שקלים בכל שנה.

הסיבה לכך היא בעיקר המשקל ההולך וגדל של האוכלוסייה המבוגרת מקרב כלל אוכלוסיית המדינה. כך, העובדים צריכים לממן יותר שירותים וקצבאות לאוכלוסייה זו, שגם תיהנה מעלייה בתוחלת החיים. גם משקל האוכלוסייה החרדית בכלל האוכלוסייה עשוי לפגוע במצבו של הביטוח הלאומי, לפחות כל עוד המיומנויות שלהם לא יאפשרו להם לקבל שכר גבוה.

הממשלה מתעלמת מהבעיה למרות דו"ח מבקר נוקב שפורסם בשנת 2015, ולמרות שהוועדה לאיתנות פיננסית שאליה השתייכו כמה מהכלכלנים המוערכים בישראל. בראש הוועדה עמדו אודי ניסן, אז ראש אגף התקציבים במשרד האוצר, ומנכ"לית הביטוח הלאומי דאז, אסתר דומיניסיני. בין חבריה היו הנגידה הנוכחית קרנית פלוג (אז המשנה לנגידה), יוג'ין קנדל ששימש כראש המועצה הלאומית לכלכלה והפרופסורים לכלכלה איתן ששינסקי ואפרים צדקה. מי שהיה אז שר הרווחה והיה אמור לפקח על יישום הדו"ח הוא משה כחלון, שר האוצר הנוכחי.

 הגיעון צמח ב 350% בתוך עשר שנים

האפשרויות: הלאמה או ניתוק

מאחורי ההתעלמות מהאיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי עומד, איך לא, החשש של פוליטיקאים מקהל הבוחרים שלהם, לצד חוסר אחריות תקציבית. אין כמובן בעיה עם העלאת קצבאות הנכים או השינויים בתחום הסיעוד, אך כשמקבלים את ההחלטות לעשות זאת צריך לקחת בחשבון גם את ההשפעות ארוכות הטווח. החלטה נוספת שהפוליטיקאים בולמים היא העלאת גיל הפרישה, למרות המלצה גורפת של כל פקידי הממשלה. הפוליטיקאים חוששים כי החלטה כזאת תפגע באופן משמעותי בנשים החלשות, ונכון לעכשיו בוועדת הכספים של הכנסת לא הגיעו להסכמות עם משרד האוצר.

לוועדת האיתנות הפיננסית היו כמה המלצות, אך כל דחייה ביישומן מובילה לצעדים קשים הרבה יותר. כדי למנוע את הקשיים הפוליטיים, מבלי לפגוע ביכולת של שרים לקבוע מדיניות, המליצה הוועדה על מנגנון חצי אוטומטי, שיופעל ברגע שהחוב האקטוארי מגיע לרמה שנקבעה מראש. המנגנון קובע שלפוליטיקאים יינתנו שנתיים כדי לקבוע צעדים שישפרו את מצבו הפיננסי של המוסד, אחרת יתבצעו מהלכים באופן אוטומטי - הפחתת קצבאות, העלאת דמי הביטוח הלאומי או הגדלת השתתפות המדינה. המנגנון הזה מונע גלגול האחריות מאחד לשני, והתעלמות מהבעיות.

הוועדה גם המליצה להחליש את הקשר בין המדינה לביטוח הלאומי, וסביר להניח כי הדרישות של כץ יתבססו על המלצות אלו. סימן השאלה הגדול הוא האם ביטוח לאומי יכול להיות גוף עצמאי. במצב הנוכחי, שבו הוא אינו קובע את הקצבאות, יש שסבורים כי הפיתרון הוא דווקא הלאמה של הביטוח הלאומי.

הטשטוש בין הביטוח הלאומי למדינה בא לידי ביטוי גם באופן שבו מנוהל החוב של המדינה למוסד, סוגיה נוספת אותה רוצה השר כץ לקדם. כיום יש 241 מיליארד שקל שהם עודפי הביטוח הלאומי, ומיועדים לשמש בעתיד לתשלום הקצבאות. הכסף לא שוכב בקופת המוסד, אלא מושקע באיגרות חוב שהמדינה מנפיקה במיוחד לביטוח הלאומי - 50% בריבית של 5.5%, ריבית מצוינת להשקעה חסרת סיכון ו-50% בריבית שוק, שבשנים האחרונות היא נמוכה במיוחד בגלל סביבת הריבית האפסית - הריבית שנקבעה בסוף 2017 הייתה 0.54% ושנה קודם לכן 0.41%. כץ טען בחודשים האחרונים כי אין סיבה להשלים עם תשואה כל כך נמוכה. השר אף מתח ביקורת על כך שהכסף משמש להוצאות השוטפות של המדינה.

האם יש בכך בעיה? באופן כללי לא, שכן המדינה הנפיקה כנגד הכסף הזה איגרות חוב. עם זאת, כרגע אין כרית ביטחון שתוכל לאפשר לביטוח הלאומי להתמודד עם זעזועים, למשל מצב מקרו כלכלי בעייתי שיוביל לגידול בשיעורי האבטלה ויפגע גם בהכנסות המדינה ממסים.

כץ כבר הצהיר כי ברצונו להשיג שליטה מלאה על הכסף אך זה ייקח שנים ארוכות (בגלל לוח הסילוקין של האג"ח). ואולם בביטוח הלאומי יכולים לקחת את הכסף תחת אחריותם באופן הדרגתי - בשנה הקרובה צפוי המוסד לקבל 20 מיליארד שקל מהמדינה, ובדרך כלל הם מופנים ישירות לרכישת אג"ח חדשות. אם בביטוח הלאומי יחליטו לנהל אותם בעצמם - ויקבלו על כך את אישור הגורמים המשפטיים - בתקציב המדינה ייווצר בור דרמטי שיחייב ויתור על הוצאות חברתיות, הגדלת הגירעון או העלאת מסים. בהתאם לכללי החשבונאות, החוב הנוכחי לא נחשב בחוב הלאומי של ישראל, מכיוון שזהו חוב לביטוח סוציאלי ורק הריבית נכללת בחוב. ניתוק מוחלט והעברת הכסף לניהולו העצמאי של הביטוח הלאומי תוביל להגדלה הדרגתית ומשמעותית של היחס חוב-תוצר.