סחרור מסוכן: ח"י תובנות אודות הרגולציה

אינני מכיר, ולו איש עסקים אחד, שסבור שאין צורך ברגולציה, שהרי מהי רגולציה? זו מילה לועזית שפירושה בפשטות הסדרה, וכפי שהמדינה מסדירה את התנועה בכבישים באמצעות מערכת חוקים, תקנות ורמזורים, שמכתיבים אופן התנהלות מסוים, כך גם בעולם העסקי.

אף איש עסקים רציני לא יהיה מעוניין להתנהל בג'ונגל עסקי. היעדר מערכת הסדרה בנושא כלשהו גורם לחדירת גורמים מפוקפקים לתחום, ואתה לא רוצה להיות שם.

כך שקיומה של רגולציה היא חיונית ומבורכת, והשאלות המתעוררות לגביה הן אחרות ונוגעות למידתיות ולאיזון.

כמי שיש לו לא מעט ניסיון עם הרגולציה מן הצד המפוקח של גוף מוסדי, ובשנים האחרונות - גם כחברה ציבורית, אני יכול לקבוע שהרגולציה על שוק ההון (ולא רק) היא אחת התעשיות הצומחות בישראל ב-40 השנים האחרונות.

מעו"ד אחד למחלקה משפטית

סימני ההיכר הם ריבוי "טבעי" של גופים רגולטוריים (ולא רק בשוק ההון), ריבוי לא כל כך טבעי של מספר המועסקים ברשויות הרגולטוריות, גידול עצום של חוקים, תקנות, טיוטות, חוזרים, ומה לא, גידול ניכר מאוד במספר המועסקים בגופים מפוקחים שחייבים את פרנסתם לרגולטורים, וגם של אלה שהמפוקחים נזקקים לעצותיהם כמו עורכי דין, רואי חשבון, מבקרים וכיו"ב.

אם לפני 10 שנים, היה במיטב עו"ד אחד, היום ישנה מחלקה משפטית שלמה שמונה 13 איש. וזה לפני שאני מונה את כל שאר תפקידי המטה, כמו קצין ציות, קצין תלונות הציבור ועוד. גם רמת האכיפה וההחמרה בה, לרבות קנסות, הקצינו מאוד.

מקום 54 בעולם ביכולת לעשות עסקים

אני כותב זאת בתחושה מעורבת. מצד אחד, ברור לי שהיכן שהיה ואקום רגולטורי שהזמין אנשים לא רצויים ותופעות לא רצויות, היה הכרח למלא את הוואקום הזה. לכן התבקשו חוקים, תקנות, תוספת תקנים, הן אצל המפקחים והן אצל המפוקחים.

מצד שני, לא כל הגידול המדהים שהתרחש מקורו בצורך מתבקש ואמיתי, וכאן עולה שאלת המידתיות.

הרגולציה בישראל נכנסה לסחרור של ממש ממנו היא מתקשה לצאת. זה קרה בעיקר בעקבות המשבר הכלכלי העולמי של 2008, והחמיר בישראל בעקבות מחאת קיץ 2011. הרגולטורים, שנתפסו לא מוכנים למשבר של 2008, הופתעו גם ממחאת 2011, וחלק מהרגולציה החדשה שלהם נבעה מחששות, שאם לא יעשו מעשה, במשבר הבא, הם עצמם יואשמו במחדל. עודף רגולציה נבע גם מאי אמון במפוקחים שלהם, אי אמון שבחלקו היה מוצדק. האווירה הציבורית נתנה להם גיבוי, וזה בא לידי ביטוי באופן המובהק ביותר בריבוי דרמטי, על גבול ההזיה, במספר הצעות החוק הפרטיות שהוגשו בשנים האחרונות על ידי חברי הכנסת, שהפכו כל הצעת חוק איזוטרית, נקודתית, וחסרת חשיבות, לדגל שבאמצעותו הם ייכנסו לתודעה הציבורית. באופן כזה הפופוליזם השתלט על בית המחוקקים שלנו.

אין זה מקרה שבמדד העולמי של "קלות עשיית עסקים" ישראל מצויה במקום הלא מכובד: 54, צירוף של רגולציה והבירוקרטיה שהיא מייצרת.

בנסיבות האלה אין זה גם מקרה שנולדה יוזמה של אנשי המגזר העסקי נגד כובד הרגולציה ושהמועצה הלאומית לכלכלה, בהנחיית ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בוחנת אפשרות של הטלת הגבלות על הרגולציה הפיננסית. הכיוון המסתמן: חובה להצדיק כל רגולציה פיננסית חדשה במונחים של עלות-תועלת למשק והקמת ועדה מייעצת לערעורים.

כשהרגולטור נלכד בקורי העכביש שלו

אז, הנה כמה תובנות לגבי הרגולציה.

כאמור, אין אחד שחושב שלא דרושה רגולציה ושהיא איננה חשובה. האינטרס הברור של אנשי עסקים, והאינטרס הציבורי מחייב שתהיה רגולציה, שתהיה הסדרה . אף אחד אינו רוצה לפעול בתנאים של ג'ונגל עסקי.

עם זאת, בעשור האחרון, הרגולציה צמחה פרא, ולא במקרה מדובר בעשור. זהו העשור הראשון שלאחר משבר 2008, משבר שתפס את הרגולטורים בלתי מוכנים, והתוצאה: מבול רגולציה, נחוצה רק בחלקה, ובלתי נחוצה בעיקרה. דוגמה אופיינית, ורק דוגמה, היא חקיקה עודפת בנושא ניגוד עניינים שהגיעה למקומות הזויים.

הרגולציה העודפת והמיותרת הזו נהנתה מתמיכה ציבורית ותקשורתית והתחברה היטב לפופוליזם שהשתלט על בית המחוקקים בישראל.

הרגולציה העודפת גורמת נזק עצום למשק הישראלי . רגולציה לא עומדת בפני עצמה. היא מייצרת גם בירוקרטיה שמעכבת, ולעיתים אף מונעת, מהלכים עסקיים שיכולים להועיל למשק, והיא פוגעת בפריון העבודה במשק.

ככל שהרגולציה (המיותרת) גדלה, היא גם מתפשטת, נכנסת לפרטנות יתר, והיא, בסופו של יום, גורמת לכך שהרגולטור נלכד בקורי העכביש שהוא עצמו טווה.

מרוב להיטות לייצר שטח סטרילי ללא מזיקים , הרגולטורים עלולים להשאיר מאחוריהם אדמה שלא יצמח עליה דבר.

הרגולטור לוקה באי קביעת סדרי עדיפויות ברגולציה שהוא מייצר , כי כל דבר שהוא קובע חשוב בעיניו. אין חשוב יותר וחשוב פחות. אז כדאי לזכור: כשכל דבר חשוב, אז שום דבר אינו חשוב.
היעדר סדרי עדיפות אצל הרגולטורים יוצר היעדר סדרי עדיפות גם אצל המפוקחים, והתוצאה - התעסקות רבה בטפל במקום בעיקר וניהול סיכונים שגוי.

הרגולציה מטבע הדברים בנויה בתבניות , והמפוקחים לומדים להתמודד עימה גם כן בתבניות, ומרוב תבניות מקטינים ראש, ומחמיצים לעיתים את התמונה הגדולה.

רגולציית יתר באה באופן טבעי יחד עם גידול הן במספר הרגולטורים והן במספר המועסקים אצל כל אחד מהם. זה גורם לשתי תוצאות: האחת - חוסר תיאום בין הרגולטורים במקרה הטוב, השנייה - מריבות וסכסוכי אגו, במקרה הרע. הגידול במספר המועסקים צריך, כמובן, להצדיק את עצמו ומייצר עוד ועוד בירוקרטיה.

בנושא זה, ובהקשר של שוק ההון בפרט, התבשרנו לפני ימים אחדים על תוכנית של שר האוצר משה כחלון למהלך של איחוד רשויות הפיקוח, מהלך מתבקש, שצריך, כמובן, עוד לראות אם הוא באמת ייושם.
רגולציית יתר גורמת לעלויות מיותרות אצל הגופים המפוקחים, ובמקום לגרום לתחרות, מה שהיא מתיימרת לעשות, היא פוגעת בתחרות, פשוטו כמשמעו.

קל מאוד לייצר רגולציה. קשה הרבה יותר לבטל אותה. מה לא הבטיחו למגזר העסקי? פטיש 5 קילו, פטיש 50 קילו. קבעו אפילו את הכלל של בדיקת היחס בין התועלת שברגולציה חדשה לבין העלות שלה. נו, ומה קרה מאז? מה קרה מאז לרגולציה חדשה ומה קרה מאז לרגולציה ישנה? האם בוטלה רגולציה ישנה? הרי, אם יקום רגולטור וינסה לבטל רגולציה קיימת, הוא מיד יוצג כאויב הציבור וכמשת"פ של הגופים המפוקחים, שלאחד מהם הוא יחזור כאשר יסיים את הקדנציה שלו.

ומה עם רגולציית חסר ורגולציה מזגזגת?

כשם שיש רגולציית יתר, כך ישנם תחומים שבהם יש רגולציית חסר, או שאין בכלל. מה שיש, זה ואקום. זו אחת התוצאות של היעדר סדרי עדיפויות ברורים ושקופים לציבור והיעדר גוף שרואה את כל התמונה, וכך צומחים להם גידולי פרא בתחומים שונים. ואם בשוק ההון עסקינן, אז הדבר נכון בתחומי המכללות ללימודי מסחר, משכנתאות, ונדל"ן - תחום המשיק לשוק ההון. ואז מה שקורה הוא שהרגולטור הקרוב לנושא עומד למשפט ציבורי למרות שאין לו סמכות, ולכן אין לו גם אחריות לנושא.

אחת התופעות היותר מרגיזות ופוגעניות היא זו של רגולציה מזגזגת. אני מבין שלכל רגולטור יש את האג'נדה שלו, אבל כאשר משנים את הכללים לעתים קרובות מדי, ולעתים גם מזגזגים, ההתנהלות הזו גובה מחיר כבד מהסקטור העסקי, מייצרת עלויות נוספות, עוצרת השקעות, יוצרת אי ודאות ופוגעת במשק.

בעולם הגלובלי של היום, חלק גדול מהרגולציה מקורה למעשה בתוצרת חוץ שמיובאת לישראל , אם בדרך וולונטרית על ידי הרגולטורים המקומיים ש"מקבלים רעיונות" מעמיתיהם בחו"ל, ואם מחוסר ברירה, כדוגמת אימוץ ה-FATCA.

דרוש אמון הדדי

אחד ה"חטאים הקדמונים" של הרגולטורים הוא הזנחת החינוך הפיננסי. כאשר מדברים על הזנחת החינוך הפיננסי, מדברים בדרך כלל, על הנזקים שנגרמים לצרכנים כתוצאה מבורות פיננסית, שכן קל לפירמות ל"עבוד" עליהם. פחות מדי מדברים על זה, שכאשר מזניחים את החינוך הפיננסי, נזקקים הרבה יותר לעוד ועוד רגולציה, כי צריך הרי להגן על הצרכנים חסרי הישע. שוכחים שהרגולטור הכי טוב והכי יעיל הוא הצרכן, בתנאי שנותנים לו את הכלים להתמודד.

הרגולציה הרחיקה לכת, יצרה בירוקרטיה מיותרת, פגעה במהלך התקין של המשק. המטוטלת נעה לנקודת קיצון. לא פשוט יהיה להחזיר אותה לנקודת האמצע. כדי שזה יקרה, צריך מנהיגות כלכלית נחושה שמבינה את נזקי הסיטואציה הנוכחית וצריך שינוי בהלך הרוח הציבורי שיקרין על התקשורת ועל הרגולטורים.

אמון הוא עניין הדדי. חשוב שהרגולטורים יתייחסו באמון למפוקחים שלהם. לא כל מקרה של מאן דהוא שחטא לחוק או לאתיקה, צריך להיות עילה לרגולציה נוספת. לא כולם רמאים וצריכים להיענש על חטאו של יחיד. אבל חשוב לא פחות שהמפוקחים יתייחסו באמון לרגולטורים שמפקחים עליהם. כדי ששני הדברים יקרו, על המפוקחים לאמץ באופן וולונטרי נורמות התנהגות ראויות, ובכלל זה בדרך של רגולציה עצמית, ועל המפקחים לתת בהתנהגותם דוגמה אישית מבחינת "נאה דורש, נאה מקיים", ובעיקר - להקשיב למפוקחים שלהם. הקשבה היא המפתח לכל.

ולסיכום: אחרי כל רגולציית היתר, לא נתפלא, אם גם המשבר הבא, או למצער, הסקנדל הבא, ימצא שוב את הרגולטורים מופתעים, בלתי מוכנים, כפי שקורה מפעם לפעם. בלתי מוכנים, ועל כן מגיבים למשבר רק אחרי שהוא כבר קרה.

■ הכותב הוא בעלי בית ההשקעות מיטב דש. אין לראות באמור הצעה או ייעוץ לרכישה ו/או מכירה ו/או החזקה של ניירות ערך, והוא אינו מהווה תחליף לייעוץ המתחשב בנתונים ובצרכים של כל אדם