חוק הברוקרים: ההוכחה שגופי האכיפה של רשות ני"ע לא עבדו

האם תם עידן תרמיות הדילרים (הברוקרים) בזירת הברוקראז'? רשות ניירות ערך פרסמה השבוע להערות הציבור את טיוטת הצעת החוק המסדירה את אחת הזירות הפרוצות ורוויות התרמיות בשוק ההון - זירת הברוקראז' - שבמסגרתה היא מבקשת לחייב את הדילרים הפועלים בזירה להוציא רישיון, לדווח לרשות ניירות ערך ולמשקיעים ולעמוד בפני סנקציות פליליות ומינהליות (ראו ידיעה מלאה על החקיקה המתוכננת במוסף "שוק ההון").

זירת הברוקראז' נמצאת בכותרות היום סביב הקריסות האחרונות של מספר חברות שפעלו בתחום, ולאחר שמאות ישראלים הפסידו עשרות מיליוני דולרים במצטבר בהשקעות שביצעו באמצעות החברות הפועלות בזירה ומציעות להן לסחור בבורסות בחו"ל. בדומה לבורסה בישראל, לקוח בארץ המבקש לסחור בניירות ערך בחו"ל אינו יכול לסחור ישירות מול הבורסה הרלוונטית בחו"ל, ולכן לשם כך עליו להתקשר עם "ברוקר", שיספק לו "שירות ברוקראז'" - כלומר יתווך בין המשקיע המבקש לסחור בניירות ערך בחו"ל לבין חבר הבורסה בחו"ל.

אותו ברוקר, יכול להיות אחד מהשניים: או ברוקר ישראלי חבר הבורסה (לדוגמה, בנק ישראלי) המצויד באישורים הנדרשים לצורך רכישת ניירות ערך בבורסות בחו"ל והמפוקח על-ידי רשות ניירות ערך; או "ברוקר זר". אז למה המשקיעים לא פועלים רק דרך הבנקים או הגופים המפוקחים? התשובה היא: כסף.

עלות שירותי ברוקראז' מברוקר ישראלי יקרה באופן משמעותי. מי שרוצה לקנות ולמכור בסכומים גדולים, ימצא עצמו משלם עמלות גבוהות מאוד. העמלות הגבוהות היוו את הקרקע להתפתחות הברוקרים הלא מפוקחים, בעלי המשרדים הנוצצים והחליפות היוקרתיות ועם עמלות נמוכות יחסית. על הרקע הזה, צצו חברות כמו "שורט טרייד", "ג'נרל טרייד", "אינווסטק" ורבות אחרות, שהציעו לציבור את שירות הברוקראז' במחיר הנמוך ב-50% ויותר מהמחיר אצל הבנקים.

אולם להוזלת העלויות עלול להיות מחיר כבד, כאשר הזירה הזאת לא מפוקחת. לרשות ניירות ערך אין כיום את הסמכות לפקח על פעילות הברוקראז' שמספקות חברות אלה או דומותיהן שאינן חברות הבורסה בישראל, ועל כן הזירה פרוצה לכל מי שמעוניין לעשות קצת כסף. הוא לא צריך רישיון או ניסיון, רק כושר שכנוע. וכך, קרה שמאות ישראלים העבירו את מיטב כספם לידי דילרים חדשים שצצו בשוק עם הבטחות נוצצות, ורבים מהם גם איבדו אותם. 

 מיוטרייד ועד אינווסטק

מטריית ביטחון לציבור הסוחרים

האם העברת זירת הברוקראז' מעולם הצללים הלא מפוקח של שוק ההון אל אור השמש של רשות ניירות ערך תעצור את מקרי התרמית בתחום? לדברי עו"ד דן צוק, מומחה לשוק ההון ומייצג משקיעים בתביעות מול גופים פיננסיים, התשובה לכך חיובית. "פיקוח רגולטורי ומתן רישיונות לברוקרים/דילרים, תביא לכך שתהיה 'מטריית ביטחון' משמעותית לציבור הסוחרים שתצמצם למינימום את האפשרות לביצוע מעילות ותשפר משמעותית את אמינות ומקצועיות הברוקרים. זאת, בדומה לחובת רישוי של חברות העוסקות בניהול תיקים וייעוץ השקעות".

עוד הוא מוסיף כי "גם התנאים המוצעים לקבלת רישיון ברוקר/דילר דומים מאד לדרישות לקבלת רישיון לחברת ייעוץ וניהול תיקים, או לזירת סוחר - הון עצמי, ביטוח, מהימנות, דיווחים, שקיפות וכדומה".

למי זה רלוונטי?

עו"ד צוק: "החוק פחות רלוונטי לבתי ההשקעות גדולים, שכן הם ממילא גופים יציבים וותיקים, בעלי הון עצמי משמעותי וכפופים לרגולציה דומה מכוח היותם חברי בורסה ומנהלי תיקים. החוק לא צפוי להשפיע עליהם. לכן, החוק מיועד בעיקר לברוקרים שלא פועלים בתחומים מוסדרים אחרים, כלומר הברוקרים 'העצמאיים' והמועדים לפורענות".

גם עו"ד עידו קוסובר, שותף במשרד ברם-סלוקי ושות' המתמחה בשוק ההון, מסביר כי החוק נועד בעיקרו לאותם דילרים עצמאיים/פרטיים שצצו בישראל על רקע חוסר הפיקוח. "בעוד שחלקם של הברוקרים בישראל הם בנקים או גופים מוסדיים, חברי הבורסה בתל-אביב-יפו, המפוקחים בידי המפקח על הבנקים ו/או כפופים לתקנון הבורסה - הרי שגם ב-2018 ישנם בישראל ברוקרים 'פרטיים' רבים נוספים, המשמשים כבסיס להשקעה של מאות מיליוני שקלים מצד משקיעים פרטיים מהציבור - ללא שום רגולציה או פיקוח, ולו מינימליים", הוא מסביר. "אין עליהם כל פיקוח ממשי וגם פסיקת בתי המשפט איננה ממצה ואינה מסדירה קשיים רבים המתעוררים חדשות לבקרים במסגרת פעילות הברוקראז'".

לדברי קוסובר, הקריסות האחרונות של חברות בתחום - בהן שורט טרייד, ג'נרל טרייד, אינווסטק ואחרות - והטענות לתרמית משקיעים בכל אחת מהפרשות, עוררו את הרשות לפעול. "הצעת החוק אמורה להגן על ציבור המשקיעים הנעתרים לשיווק האגרסיבי של הברוקרים, ובמקרים רבים, ללא ידיעתם, מציבים בפני סיכון ממשי את כספי השקעתם, ולעתים גם הרבה מעבר לכך.

הברוקרים הפרטיים כבר קרסו

אך האם לא מדובר במעט מדי, מאוחר מדי? בכל סיפורי הקריסות האחרונים מדובר על עשרות מיליוני דולרים שירדו לטימיון. האם נותר את מי להציל?

עו"ד צוק: "לחלוטין מאוחר מדי, למרות שטוב מאוחר מאף פעם. מספר הברוקרים העצמאיים והלא מפוקחים ממילא כבר זניח. אלו שפעלו בעבר, כבר אינם פעילים והשאר 'קרסו' תוך גרימת נזקים אדירים למשקיעים. כלומר, החוק יעלים את הברוקרים העצמאיים הקטנים ויבצר את שליטתם של הברוקרים הוותיקים שהם הבנקים ובתי ההשקעות הגדולים שהם חברי בורסה.

לדבריו, "עצם העובדה שהחוק מקודם רק כעת, לאחר שרבות מהחברות העצמאיות קרסו, מעיד כי פעולתה של רשות ניירות ערך בתחומים הלא מפוקחים לא הייתה אפקטיבית. נכון שתהליכים רגולטוריים לוקחים זמן, והרבה פעמים זה כרוך גם בניהול מאבקים מול גופים חזקים ולוביסטים, אך זהו אחד מתפקידיו של הרגולטור - לפעול וליזום על-מנת להגן על הציבור. העובדה כי רק לאחר שנים הופסקה פעילות האופציות הבינריות, האלגו-טריידינג (מסחר רובוטי), וכעת הברוקרים, מעידה כי משהו בגופי האכיפה לא עבד כמו שצריך, וכי במבחן התוצאה נרשם כישלון חרוץ".

גורמים ברשות ניירות ערך מחזיקים בתפיסה, שלפינ גם תחת פיקוח עדיין ייתכנו תרמיות. "מי שרוצה לרמות, ימשיך לרמות", אומרים שם. אולם עו"ד צוק מתייחס לגישה הזו כ"לא רצינית". "ראשית", לדבריו, "בדיקת מהימנות של הגופים שמקבלים רישיון היא הדבר המשמעותי. למשל, אם היו בודקים מהימנות לחברות פורקס, 90% לא היו מקבלות רישיון בשל 'עברם', מה שהיה מונע את הרוב המכריע של ההונאות, ולמעשה לא היה מאפשר לחברות הפורקס לפעול.

"שנית", הוא מוסיף, "דרישות ההון העצמי ייתנו הגנה מסוימת למשקיעים - הסיכוי שיישארו בלי כלום נמוך מאוד. ביטוח ימנע מהלקוחות להיפגע מעובדים שמעלו. בגדול, רישוי ופיקוח היה מונע את הרוב המכריע של מעשי המרמה והפגיעה במשקיעים. צריך לזכור שהונאה אינה רק מעילה בכספים אלא גם הטעיה של לקוחות, ייעוץ ללא רישיון, מניפולציות בשערי קנייה ומכירה ואין סוף דברים שפיקוח הדוק היה מונע".

הנחיות במהלך הפעילות השוטפת

לדברי עו"ד עידו קוסובר, "בעיקרה, הצעת החוק החדשה מתחקה אחר הוראות חוק מקבילות, המסדירות כבר כיום את פעילותם של גופים "מקבילים", ובין היתר ההוראות הרלוונטיות בתקנון הבורסה או חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, שיווק השקעות ובניהול השקעות, המסדיר תחומי פעילות אלו. הצעת החוק מעגנת את העקרונות הכלליים של דרישת רישוי, דרישת הון עצמי מינימלי, קיום ממשל תאגידי תקין, הפרדת כספי הלקוח מכספי הברוקר, איסור ניגוד עניינים, איסור הטעיה, חובת זהירות וכיוצב'.

אולם, לדבריו, על פניו, היתרון המרכזי של הצעת החוק החדשה טמון לאו דווקא בעקרונות כלליים אלו או ב"ססמאות", כגון "בעל רישיון יפעל לטובת הלקוח באמונה ובשקידה" או "בעל רישיון יתנהל באופן תקין והוגן וישמור על תקינות המסחר בשוק" - המעוגנים אף הם בהצעה החוק - אלא דווקא בסמכות שתינתן לרשות ניירות ערך לפקח על פעילות הברוקרים ולתת להם הנחיות והוראות במהלך פעילותם השוטפת. עו"ד קוסובר מסכים עם עו"ד צוק כי לפיקוח תהיה משמעות דרמטית במניעת חלק מהנזקים שחווים כיום משקיעים בזירה הלא מפוקחת.

"הלכה למעשה, את העקרונות הכלליים ניתן היה ממילא 'לייבא' ממקורות אחרים ולהציג כטיעון בפני בתי המשפט, אך הניסיון מלמד כי במרבית המקרים זה פשוט לא מספיק. הלקוחות כבר הפסידו את כספם, וגם אם בית המשפט מקבל את טענות הלקוח - אין ממי להיפרע", אומר קוסובר. "בהנחה שרשות ניירות ערך תאכוף כראוי את הצעת החוק החדשה ותפעיל פיקוח אפקטיבי על הברוקרים, הדבר יוכל למנוע מראש חלק גדול מהנזקים, שכאמור - לא ניתן לרפא בדיעבד". 

רשות ניירות ערך: "נמשיך לפעול בנחישות כדי להרחיב את תחומי הפיקוח"

מרשות ניירות ערך נמסר בתגובה: "בשנים האחרונות הרשות מובילה ויוזמת אסדרה של מגוון תחומים בשוק ההון שמטרתה להגן על המשקיעים, דוגמת אסדרת תחום זירות הסוחר והאיסור על מכירת אופציות בינאריות, כמו גם חקירה והעמדה לדין של כאלה שמציעים לציבור הצעות בלתי מפוקחות, דוגמת המקרים של קרן קלע, קרן אור וחברת יוטרייד.

"בנוגע להסדרת תחום הברוקראז' - הרוב המוחלט של פעילות הברוקראז' בישראל מתבצעת באמצעות הבנקים וחברי בורסה שאינם בנקים, שהם גופים שמצויים תחת פיקוח. המקרים האחרונים היו מקרי תרמית, שלצערנו תמיד היו וככל הנראה תמיד יהיו.

"עם זאת, הרשות תמשיך לפעול בנחישות כדי להרחיב את תחומי הפיקוח שלה בכל מקום שבו ניתן יהיה לפעול לטובת המשקיעים, וזאת בהתאם להתפתחויות בשוק ולהערכתה את הסיכון למשקיעים. בהתאם, בעת הנוכחית, יו"ר הרשות, ענת גואטה, החליטה להציב על סדר היום את הטיפול בתחום הברוקראז' והוא יובא לאישור הכנסת לקידום הנושא.

"נדגיש כי באתר רשות ניירות ערך מפורסמות אזהרות וכלים לציבור המשקיעים, כמו גם אפשרות לבדוק אם מדובר בגופים המפוקחים על-ידה, ובכך לצמצם את הסיכונים הכרוכים בהשקעות אלה".