רגע לפני האינתיפאדה

אך מראה המטוסים, שריססו לפני כשבועיים וחצי את שדות הקמה שזרעו הבדואים, במטרה להשמיד את היבולים עקב טענה להסגת גבול של אדמות מדינה, עורר שאט-נפש. הרושם החזותי של ריסוס יבולים והשפעתו על הצופה חזקים פי כמה מכל הסבר משפטי סבוך.

לא הטענה לאמת היסטורית, לא ההצדקה החוקית ולא שום מסביר ממשלתי, מוכשר ככל שיהיה, יוכלו להצדיק השמדת יבולים, בייחוד בשנה ברוכת גשמים, שכמוה רואים בנגב אחת לעשר שנים. אם מדברים על אינתיפאדה בהקשר זה, מעשים כאלה רק מקרבים אותה.

רוב המגזר הבדואי שרוי זה מספר שנים במצב סוציו-אקונומי מהנמוכים במדינה. לכן, מנקודת-מבטם של הבדואים, כאשר המדינה פוגעת בפרנסתם העיקרית ומונעת מהם קיום בסיסי, היא הופכת בכך לאויב. מכיוון שכך, המאבק בה נתפס כצורך קיומי.

יותר מכך, האדמות שרוססו, ברובן הגדול, הן אדמות שהופקעו, אך הן עומדות ללא שימוש, בעוד שהבדואים משוועים לעיבודן. מכיוון שהבדואים ממשיכים לראות עצמם כבעלי הזכות על הקרקע המופקעת, הם הניחו שאם יעבדו את האדמה הפנויה, תהיה זו זכותם המוסרית (אם גם לא המשפטית) להשתמש באדמה שהיתה בעבר שלהם.

שלושה ימים לאחר הריסוס, בהפגנה שהתקיימה מול משרדי הממשלה בבאר-שבע, היו גם מי שקראו לאחוז בנשק ולהילחם במדינה, שבחרה להילחם בהם. האירועים הללו הם ביטויים אלימים לקונפליקט, ודוגמתם אירעו רבים, בייחוד בשנים האחרונות.

ולמרות הכול, כמי שהתריעו במשך שנים, מעל במות שונות, שהמשך הקיפאון בפתרון בעיית הקרקעות עלול להוביל להידרדרות שאליה נקלענו כיום, אנחנו סבורים שיש פתרון לבעיה. בימים אלה אנחנו שוקדים על השלמתה של הצעת-חוק חדשה לפתרון הקונפליקט הקרקעי. לדעתנו, הפתרון הזה יכול להיחשב טוב והוגן מבחינת שני הצדדים. האלטרנטיבה עלולה להיות אסון חברתי ופוליטי, הן מבחינת הבדואים והן מבחינת המדינה - ושני הצדדים מודעים לכך.

צורכי ביטחון וביטחון הצרכים

ימיו של הקונפליקט הקרקעי בין הבדואים בנגב לבין המדינה, כימי קיומה של המדינה הם, שכן הבדואים מעולם לא השלימו עם אובדן אדמותיהם. במהלך מלחמת העצמאות, ובעקבותיה, הופקע החלק הגדול, ואולי המכריע, מהאדמות ששימשו אותם לפני קום המדינה - אם במקביל לפינויים במהלך המלחמה, ואם לאחריה. מרב ההפקעות אחרי המלחמה נעשו משתי הנמקות: צורכי הביטחון, והצורך ליישב את העולים שהגיעו ארצה בעשור הראשון לקום המדינה.

הבדואים לא יכלו אז להתנגד, וממילא נטו להימנע מכך, שכן האלטרנטיבה היתה גירוש מהארץ - מה שאכן אירע לשבטים שונים, ולאו-דווקא בגלל הצורך באדמותיהם. גם העובדה שבארץ שרר אז משטר צבאי, והם היו נתונים תחת ממשל צבאי, מנעה מהבדואים להעז ולהגדיר את זכויותיהם בקרקע.

ואולם מיד אחרי ביטול הממשל הצבאי, בפברואר 1966, החלו הבדואים תובעים את אדמותיהם בקול רם, וניהלו לשם-כך מאבק ציבורי ומשפטי. המאבק הציבורי כלל הפגנות מול הכנסת, פניות לראשי המדינה, פנייה לאמצעי התקשורת, ימי עיון וכיוצ"ב, במטרה להסביר את עמדתם ולהצדיקה.

בתחום המשפטי הוגשו עשרות, אם לא מאות, עתירות לבית-המשפט, וכולן נדחו. הבדואים לא יכלו להוכיח את זכותם מכוח נימוקיהם. בעיית הקרקעות הוחמרה כאשר עלה הצורך, מצד המדינה, ליישב את הבדואים ביישובי-קבע. המועמדים לאכלוס היישובים הללו חששו, ובצדק, שיאבדו את זכותם באדמותיהם.

ההבטחות מצד המדינה, שלפיהן תופרד שאלת הזכות בקרקע ולא תושפע מהמעבר ליישובים, לא התקבלו מעולם על-ידי האוכלוסייה. כך קרה שרוב אלה שניאותו לעבור לעיירות הבדואיות היו כאלה שלא היתה להם קרקע, או שאדמותיהם הופקעו בעבר. רוב אלה שהיתה להם אדמה והם ישבו עליה, נמנעו מלעזוב אותה.

"כולה שלי"

ארבע עובדות-יסוד ממצות את הקונפליקט בין הבדואים בנגב לבין המדינה:

1. כדרישה ראשונית, תובעים הבדואים מהמדינה כ-1.5 מיליון דונם, כולל אדמותיהם של כל אלה מביניהם שהיגרו לארצות שכנות. התביעה של האוכלוסייה שנותרה בישראל, ואשר מוכרת על-ידי המדינה, מסתכמת בכ-900 אלף דונם. הואיל ושיעור גדול משטח זה הופקע בזמנים שונים על-ידי המדינה, השטח שבו מחזיקים כיום הבדואים בפועל הוא כ-220 אלף דונם.

הקונפליקט בא לידי ביטוי בכך שכל צד טוען לבעלות - "כולה שלי". לפי חוקי המדינה, אין לבדואים זכות בעלות אלא זכות "חזקה", שניתנה להם כמחווה הומנית. הבדואים, לעומת זאת, רואים בוותק שלהם בנגב ובעובדה שמכרו אדמות לתנועה הציונית מעין לגיטימציה חוקית לתביעתם להכיר בהם כבעלי האדמות שבחזקתם, מה גם שעסקות בקרקע נרשמו בספרי האחוזה (טאבו). כך, לדעתם, הכירה המדינה-שבדרך בזכויותיהם בקרקע.

2. הבדואים רואים עצמם כבעלי זכות בקרקע, שאינה תלויה בהגדרות החוק, השוללות זכות זו. בניגוד למצב בעבר, אלה שמדברים בשם הבדואים כיום - התנועות הלאומיות השונות - אינם מוכנים להתפשר כלל, ומסרבים למסור אפילו דונם אחד למדינה, גם אם מדובר בצורכי פיתוח האזור, ובכללו היישוב הבדואי.

3. המדינה, המעוניינת באדמות הבדואים, מוכנה כיום להיענות לדרישתם להקים להם יישובים כפריים - דבר המחייב להשאיר בידיהם כ-100 אלף דונם.

4. כל המעורבים בקונפליקט חיים בתחושה שסוף-סוף הגיעה שעת הכושר והרצון לפתור את הבעיה, אך משום-מה, לדידה של המדינה, הדברים אינם מתקדמים בכיוון הרצוי והמתוכנן.

של מי הזכויות

עד 1984, ובמידה מסוימת גם כיום, המדינה אימצה את הקביעה המשפטית שלפיה הבדואים לא הצליחו להשיג הכרה בזכויותיהם הקרקעיות. פסק-דין סופי בנושא התקבל על-ידי בית-המשפט המחוזי באותה שנה, וקבע כי לבדואים אין זכויות בקרקע, גם על-פי המשפט הישראלי.

בעניין זה יש לציין כי ניסיונם של הבדואים לעגן את זכויותיהם בחוקים העותומניים והמנדטוריים לא צלח מעולם, שכן הם לא עמדו בקריטריונים שנדרשו לכך לפי שתי המערכות המשפטיות. עוד עמד בעוכריהם של הבדואים הזלזול שלהם בכל צורה וסממן של שלטון, אשר בא לידי ביטוי בסירובם לבוא ולתבוע את אדמותיהם, הן בתקופה השלטון הטורקי והן בתקופת השלטון הבריטי, חרף העובדה שאותם משטרים איפשרו לתבוע בעלות בקרקעות.

עד קום מדינת ישראל, הבדואים זלזלו בכל שלטון באזור, מתוך הניסיון ההיסטורי אשר לימד אותם כי שלטון בא ושלטון הולך, ואילו הבדואים לעולם נותרים במדבר ושולטים בו כאדוניו הבלעדיים.

ואולם, לאור היחסים המיוחדים שהתפתחו במשך השנים בין הבדואים לבין המדינה, ומתוך רצון כן של קברניטיה להמשיך ולקיים עם הבדואים יחסי אחווה, הוענקה להם זכות ה"חזקה" (בערבית "ודע אליד" - דמי סילוק-יד). מדובר בזכות המתקרבת לבעלות, אך איננה בעלות.

המשמעות המעשית היא שלא ניתן ליטול מבעל הזכות את אדמתו מבלי שיסכים, וגם הפקעה לצורכי ציבור מחייבת משא-ומתן בין נציגי המדינה לבעל החזקה, והסכמה מצדו. ואולם, יש להבהיר כי כאשר המדינה העניקה לבדואים את זכות החזקה, היא לא התכוונה להותיר בידיהם את האדמות, אלא בסך-הכול להכיר בזכותם, ובהמשך לגרום להם שיסכימו לקבל את הצעת-הפשרה שלה, שמשמעותה העברת מרב אדמותיהם לידיה.

על-פי "חוק השלום" (חוק רכישת מקרקעין בנגב, הסכם השלום עם מצרים, תש"ם-1980, שטיפל בפינוי אוכלוסייה של כ-5,000 נפש מאתר תל-מלחתה, כדי לבנות שדה-תעופה חלופי לשדות שפונו בסיני), התנאים המקסימליים בפשרה שהציעה המדינה לבדואים היו השארת 20% מהקרקע בידיהם, ופיצוי על יתר ה-80%, כאדמות בעל או שלחין, בהתאם לנסיבות. הבדואים דוחים את הצעת-הפשרה הזו, ועד לא מזמן תבעו 50% מהאדמות ו-50% פיצויים - תביעה שהמדינה לא היתה מוכנה להסכים לה.

העובדה שמדי מספר שנים מתחלפת ועדת השרים לענייני ערבים, ובכל פעם מגבשת הוועדה מחדש מדיניות טיפול בבעיית הקרקעות, במנותק מהחלטות שהתקבלו בעבר וללא קביעת מטרה סופית - גורמת לכך שמשרדי הממשלה העוסקים בנושא הם למעשה נטולי כל יכולת ליזום ולבצע פרויקטים גדולים בנגב, המותנים בהסדרים עם הבדואים.

במקביל, הקיפאון היחסי באכלוס העיירות הבדואיות גורם לכך שאוכלוסיית הפזורה הולכת וגדלה, בהשוואה לאוכלוסיית העיירות, ואחת מתוצאות-הלוואי היא הבנייה הבלתי-חוקית - שמבחינת המדינה היא בעיה גדולה, ומבחינת הבדואים היא בלתי נמנעת, עקב הצורך בתוספת מתמדת של מגורים.

עד שהמדינה לא תראה בפתרון הקונפליקט פרויקט לאומי, ותנתב אליו את המשאבים הנדרשים, נהיה עדים להמשך הקיפאון וההידרדרות, שאין לצפות את תוצאותיהם.

יש פתרון

הפתרון קיים, ועיקריו יובאו להלן. בבסיסו עומדת כריכת הפתרון הקרקעי בפתרון היישובי, דבר שעשוי לשמש זרז שיניע לקראת פשרה. לשם-כך צריכה המדינה לאמץ מדיניות שלפיה, לצד תמורות מוגדלות (בכסף ובקרקע), יוקמו לבדואים גם יישובים כפריים, שכן ההתיישבות העירונית מיצתה את עצמה, ואינה אטרקטיבית עוד. הבדואים אינם מוכנים להפריד בין פתרון בעיית הקרקעות לבין דגם היישוב ההולם את דרישותיהם.

ההסדר המוצע על-ידנו מתבסס על הנקודות הבאות:

1. קבלת תביעות מחדש, ממי שרואה עצמו כבעל זכות על אדמה.

2. בדיקה יסודית של התביעות והפנייתן למסלול הסדר או למסלול משפטי.

3. קביעת מועד סיום להגשת התביעות והגעה להסכם בגינן עם המדינה - בתוך חמש שנים מיום הגשת התביעה.

4. תביעות שבגינן לא יגיעו הצדדים להסכם, יוכרעו בבית-המשפט.

5. הפיצויים בגין קרקע חקלאית שהזכויות בה יוכרו, ותימצא ללא טענת בעלות נוגדת מצד גורם כלשהו, ישולמו לפי שוויה המלא של הקרקע, שייקבע על-ידי שמאי מקרקעין. בגין הקרקע ניתן יהיה לקבל פיצוי במגוון אפשרויות, עד כדי 50% מהקרקע החקלאית שבגינה הוגשה התביעה. מבלי להיכנס לפירוט, מערך הפיצויים שאנו מציעים מתייחס לסיווג האדמות על-פי טיבן, והוא עולה פי כמה על הפיצויים המוצעים כיום.

6. בקרקעות שיימסרו לבעלות המתפשרים תינתן להם הזכות לתכנן ולהקים יישובים פרטיים, כולל כפרים חקלאיים - בכך משולב בהצעה גם הפתרון היישובי, המאפשר למתפשרים לחיות ביישובים כפריים-חקלאיים.

נזהיר ונאמר שאין לראות בהצעתנו דבר מוגמר. הצעת-החוק שאנו מכינים אינה מצטמצמת לבעיית הקרקע בלבד, אלא מפרטת פתרונות-משנה נלווים, שניתן לראותם כשיקום כולל של האוכלוסייה הבדואית גם בתחומי החינוך, הרווחה, היישוב והקהילה.

תמצית גישתנו היא שאם המדינה תהיה מוכנה לאמץ את התוכנית, ותקצה לכך את המשאבים, הרי שניתן יהיה לממש תוכניות שיקום ופיתוח מבלי להרחיב את מסגרת התקציב שיהיה דרוש לפיצוי בעלי הקרקע.

להתחיל בבניית אמון

היש אפשרות לפתרון בעיית הקרקעות? השאלה היא אקוטית ופתרונה הוא מעשי. פלפולי המשפט היבש לא יועילו, שכן אין כאן מקום לשאלה מי צודק. השאלה היחידה היא האם הצדדים מוכנים להתקדם לקראת פתרון.

כאן המקום להזהיר שיותר מדי גורמים פוליטיים ולאומניים הספיקו לדחוק עצמם עמוק לתוך העימות, כאשר האינטרס שלהם גובר על טובת האוכלוסייה. וכך, בעיית האדמות, שבעבר היתה בגדר סכסוך מקומי (בין הבדואים למדינה), הפכה בשנות ה-90 לקונפליקט קשה.

הצעת-החוק נועדה בעצם להעביר את היוזמה הראשונית לידי המדינה, שלה המשאבים הדרושים לפיצוי בעלי האדמות ולטיפול בנושא מבחינה מינהלית. אך לפני הכול מתחייבת פעולה מקפת מצד המדינה, כדי לעורר מחדש את אמון האוכלוסייה, שהורגלה במשך שנות-דור להבטחות שווא.

כאן המקום להזכיר שראש הממשלה הנוכחי היה זה שאמר, בשלהי 1997, עת כיהן כשר התשתיות, כי "יש לנו רצון להיטיב עם הבדואים ולשפר את מצבם ואת מצב היישובים. המטרה היא שלכל התושבים הבדואים בנגב יהיו תנאיחיים הולמים ונאותים, כמו לכל אזרח במדינת ישראל" (העיתון "שבע", נובמבר 1997). שרון לא רק הבטיח, אלא גם דאג להכין את התקציב הדרוש לפתרון הבעיה. עכשיו הוא יכול לפרוע את השטר.

ד"ר יוסף בן-דוד עובד מאז 1979 כחוקר במכון ירושלים לחקר ישראל, כממונה על פרויקט "הבדואים בישראל". תקופה ארוכה הרצה בנושא באוניברסיטת בן-גוריון, ומאז 1984 הוא משמש גם כיועץ למשרדי ממשלה שונים, לכנסת ולרשויות מקומיות בנושא הבדואים. פרסם ספרים ומאמרים רבים בנושאים הנ"ל, ובחמש השנים האחרונות פרסם מחקרים בתחום החינוך והתרבות הבדואית אלי עצמון עוסק בענייני הבדואים מאז 1973. כיום הוא יועץ פרטי לענייני הבדואים בנגב, לאחר שבשנה שעברה היה יועץ שר החקלאות, כשזה שימש כיו"ר ועדת השרים לענייני הבדואים. בעבר שימש במשך ארבע שנים סגן ראש המינהלה לקידום הבדואים בנגב