הפקעה כפגיעה בזכות יסוד לקניין

עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מקובל היה לחשוב, כי הוצב "כלב שמירה" חשוב, שיגן מעתה ואילך על זכויות היסוד שלנו, וביניהן זכותנו לקניין. במאמר זה אבקש להצביע על רעה אחת מהרעות החולות הקיימות בחקיקה הישראלית, שלדעתי עומדת בסתירה לחוק היסוד, ואשר שמה ללעג את הזכות לקניין של רבים מאיתנו.

לצורך כך אפתח בשאלה: מתי לאחרונה הצצתם בהודעות המתפרסמות בילקוט הפרסומים, המודיעות על אישורן של תוכניות מיתאר למיניהם? לכל אדם שהוא בעלים של מקרקעין יש סיבה טובה לעשות כן, ובאדיקות. הסיבה לכך היא, שעם פרסומן של הודעות אלו ברשומות, מתחיל מירוץ זמנים בן שלוש שנים, בסיומו יכול אדם להפסיד כ-90% מערך מקרקעיו ללא קבלת כל פיצוי.

חוק התכנון והבנייה קובע מנגנון פיצוי, לפיו אם תוכנית מיתאר גרמה לירידת ערכם של מקרקעין בהשוואה לערכם ערב פרסום התוכנית, ניתן להגיש תביעה לוועדה המקומית לקבלת פיצויים בגובה הפגיעה. לעניין זה יש לקחת בחשבון, כי כאשר מאושרת תוכנית המשנה את ייעודם של מקרקעין המיועדים לבנייה, לדרך ציבורית או לגן לאומי, נוצר מצב בו למעשה "מתאדה" כל ערך המקרקעין.

יתרה מזו: גם מקרקעין שייעודם חקלאי ושערכם נמוך, יכולים להיפגע משינוי ייעודם לדרך, שכן הם מאבדים את הפוטנציאל הגלום בהם להפוך בבוא הימים למקרקעין לבנייה.

סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה קובע, כי בעל מקרקעין יוכל לתבוע מהוועדה המקומית, בשלב הראשון, פיצוי בגין ירידת ערכם של המקרקעין, תוך שלוש שנים מפרסומה של התוכנית הפוגעת. בשלב הבא, עם לקיחתם הפיזית של המקרקעין, הוא זכאי לפיצוי נוסף, בגין נטילתם של המקרקעין הפגועים - זכות שאינה מתיישנת לעולם.

היוצא הוא, כי כאשר תוכנית משנה את ייעודם של מקרקעין לדרך, מרבית סכום הפיצוי (כ-90%) משולמת בגין ירידת ערך המקרקעין, ואילו מיעוטו (כ-10% הנותרים) משולמים בגין לקיחתם הפיזית של המקרקעין בייעודם לדרך, ששוויים בעת ההיא זניח.

הזכות לפיצוי קמה גם כשהתוכנית אינה מייעדת את המקרקעין להפקעה, כגון כאשר התוכנית קובעת כי במקרקעין הגובלים למקרקעיו של אדם יוקם בית קברות. גם אז תהיה לבעלים זכות פיצוי, ואולם נושא מאמרנו מתרכז במקרה בו התוכנית מהווה שלב ראשון בתהליך של הפקעה.

האבסורד הוא, שסעיף 197 לחוק אינו דורש מהרשות לשלוח הודעה אישית על אישורה של תוכנית לכל אלו שעלולים להיפגע ממנה, אלא עליהם לעקוב אחר ההודעות ברשומות כדי לעמוד על הפגיעה האפשרית בהם. בכך הם יכולים לאבד את זכותם לפיצוי בגין כ-90% מערך המקרקעין, אם לא תבעו את הפיצוי במשך שלוש שנים.

לעומת זאת, לגבי תביעת הפיצוי בגין 10% הנותרים, מגלה המחוקק "נדיבות" לב יוצאת מן הכלל וקובע, כי על הוועדה המקומית לשלוח הודעה בכתב לבעלי המקרקעין שלושים יום מראש על נטילת המקרקעין הצפויה, לתלות מודעות על המקרקעין, לפרסם הודעות בעיתונות - וזכות פיצוי זו אינה מתיישנת לעולם. ישנו אם כן, פער אדיר בין התייחסות המחוקק לשלב הראשון, שהוא השלב העיקרי של הלקיחה, לבין השלב השני, שהינו השלב המזערי יותר, בעוד ששני השלבים מהווים חלק מתהליך של הפקעה אחת.

הניסיון מלמד, כי לרוב מתעוררים בעלי מקרקעין מחוסר ידיעה מאוחר מדי, ומפסידים את הזכות לפיצויים בגין החלק הארי של ערך המקרקעין. אמנם, החוק מאפשר לקבל היתר משר הפנים להארכת מועד להגשת התביעה, אולם ההיתר לא ניתן ברוב המקרים. לאחרונה הוציא מנכ"ל משרד הפנים חוזר, המציין את הקריטריונים למתן ההיתר להארכת המועד. קריטריונים אלו עוסקים בעיקר בנסיבות אישיות מיוחדות של בעלי המקרקעין, כגון מחלה או העדרות מן הארץ, אך אינם כוללים את המקרה הנפוץ ביותר, בו לא נודע לבעלים דבר הוצאת התוכנית שפגעה במקרקעיו.

העיוות גובר אם משווים את העניין לתביעת פיצויים רגילה בנזיקין, שם חוק ההתיישנות קובע, כי במקרה בו נעלמו מהתובע העובדות המהוות את עילת התביעה, מסיבות שלא היו תלויות בו ושאף בזהירות סבירה לא היה יכול למנוע אותן, תתחיל תקופת ההתיישנות ביום שבו נודעו לתובע עובדות אלה. ואילו במקרה דנן, אדם יכול לאבד את מרבית קניינו בגלל אי ידיעה על קיומה של התוכנית מבלי שיפוצה, מה עוד שתוכניות פוגעות יכולות להיות תוכניות ארציות או מחוזיות, שהידיעה עליהם מצריכה מיומנות לא מעטה.

דבר זה דורש, לדעתנו, שינוי בחקיקה. פתרון אפשרי שיאזן בין צורכי הרשות מחד וזכות היסוד של האדם לקניין מאידך, יכול להיות במתן אפשרות להגשת התביעה בשל ירידת הערך יחד עם תביעת הפיצויים בגין הנטילה הפיזית של המקרקעין, עליה קיימת חובת הודעה כאמור לעיל.

לסיכום: חשוב לזכור, כי הזכות לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין אינה הוראת חוק השייכת לדיני הנזיקין, אלא לדיני הלקיחה של מקרקעין לטובת הציבור, ובתור שכזו היא נועדה להגן על הזכות הבסיסית לקניין. זכות זו חייבת לעמוד בסטנדרטים שנקבעו בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לכן, עליה להיות הולמת את ערכי המדינה כמדינה דמוקרטית, ולשמש למטרה ראויה. נכון הוא שהפקעה לצורכי ציבור נעשית על פי חוק, ועומדת במבחן "המטרה הראויה", אך פגיעה זו, אם היא עולה על המידה הנדרשת, אינה עומדת במבחנו של סעיף 8 לחוק היסוד, הדורש את קיומה של "מידתיות" בפגיעה.

הכותב הוא מומחה למיסים ומרצה במכללה האקדמית נתניה.