פוליטיקת פנסיה ישנה-חדשה

על-פי המתואר, קופת הפנסיה הראשונה בישראל הוקמה ב-1910 לעובדי אפ"ק (בנק לאומי של היום). אחריה, צצו מאות קופות קטנות כאלה. ראשית מיסודן תחת כנפי ההסתדרות חלה בשנים 1949-1945. אז, הוקמו ארבע קופות מרכזיות לעובדים ארעיים, וביניהן הידועה ביותר היא מבטחים.

ב-1950, הוקמה חברת גמול ביזמה משותפת של קרנות הפנסיה, קופות הגמל ההסתדרותיות, חברת העובדים ובנק הפועלים. היא נועדה להשקיע את כספי הקרנות במרוכז ובאופן מקצועי. עם זאת, מטרת הלוואי שלה, הייתה מימון חברת העובדים - ארגון הגג היזמי של ההסתדרות.

אך קשריה ההדוקים של ההסתדרות עם הממשלה המפא"ית לא הניחו לכסף לחמוק מעיניהם של שרי אוצר חמדנים. כבר ב-1954, נטלה הממשלה הלוואה מהקופות ההסתדרותיות, והנפיקה אגרות חוב צמודות תמורתה. ב-1957, נחקקו תקנות שקבעו כי כתנאי לקבלת פטור ממס הכנסה על הפרשות העובדים והמעבידים, לפחות 65% מהון הקרנות חייב להיות מושקע באג"ח ממשלתי.

זהו, אם כן, מועד הולדתן של האג"ח המיועדות, אם כי בגרסה קצת פחות נוקשה מזו המוכרת היום. בפועל, חלק מהכסף שהלך לממשלה הוחזר לגמול, ויצא כי כמחצית מהון הקרנות הושקע בעיקר בחברת העובדים.

הסדר זה, בווריאציות שונות, התקיים עד שנת 1981. אז, בא שר האוצר בממשלת הליכוד, יגאל הורוביץ, וקבע כי כל הכספים יושקעו באג"ח ממשלתיות צמודות ובלתי סחירות. להערכת אבנימלך, המניע העיקרי שלו היה רצון לפגוע בהסתדרות, בת חסותה של מפא"י באותם ימים.

מכאן ואילך נמשכת פרשת האג"ח המיועדות ברבית של 5% ויותר. הכסף, שאינו חוזר לזרועותיה הביצועיות של ההסתדרות, מופנה לתקציב הממשלה. שם, בראשית שנות ה-80, הוא שירת את גירעונות העתק. ובסגנון יותר מתון, הוא ממלא אותו תפקיד עד היום.

במבט חוזר לשנות ה-80, כשהדברים אירעו, המושבים והקיבוצים נותקו ממקור החמצן שלהם. הם נאלצו ללוות בשוק החופשי ברבית נשך אינפלציונית. המשך העלילה, על-פי אבנימלך, מוכר וידוע: משק העובדים קרס ונכסיו הועברו למספר מצומצם של ידיים פרטיות. כך, בעקיפין, מה שנראה כתרגיל תמים במימון הפנסיה, דחף לשינוי המהותי ביותר בדמותה הכלכלית-פוליטית של מדינת ישראל.

הסיבוב עכשיו התעניינותו היתירה של נתניהו בקרנות הפנסיה זוכה, בידיעת כל אלה, לפרספקטיבה היסטורית. הוא אינו שר האוצר הראשון ששם עינו על מאות מיליארדי השקלים. דווקא משום כך, חשוב להגדיר גם עכשיו את האינטרס הציבורי - הן מבחינת הבטחת כספם של מבוטחי הקרנות, והן מבחינת יכולת התרומה של הקרנות להצמחת המשק.

מנקודת הראות הראשונה ייתכן שנדרש בירור נוסף על זה שמצוי בספר. ישנם אמנם קטעי מידע, אך אין מסד נתונים שלם על מידת רווחיותן של הקרנות בעשרות שנותיהן בהשקעות חופשיות. מומחים בתחום טוענים כי עד לראשית שנות ה-80 לא היה, למעשה, מעקב אקטוארי רציני בקרנות. מה שאולי מסביר חלק מגירעונותיהן.

מהזווית השנייה, אבנימלך מעלה את הטענה הבאה: "ניתוב כספי החיסכון הפנסיוני של העובדים להשקעות במשק תרם תרומה מכרעת לצמיחה המהירה של המשק בשלושת העשורים הראשונים למדינה...סילוק המשקיעים המוסדיים משוק ההון והגבלת השקעותיהם בחברות מניבות...פגעו בהשקעות ובצמיחה הכלכלית".

מסקנה ישירה מכאן היא, לכאורה, הפניית הקרנות לשוק ההון כפי שהממשלה דורשת. אך צריך להיות ער לעובדה, כי גם בשני העשורים בהם הכספים תועלו להשקעות כמעט ולא ראו את הבורסה, אלא כוונו ישירות למפעליה היצרניים של חברת העובדים.

ואילו בגרסה הנוכחית הבורסה מוזכרת כגורם מתווך. מתווך למה? אין היום כמעט השקעות יצרניות, אלא העברת כספים ספקולטיבית מיד ליד. איך היא תעודד צמיחה? איך היא תבטיח את ערכם של כספי העמיתים? ובפרט, שמגבלה בפקודת מס ההכנסה מונעת מהקרנות לרכוש שליטה בחברות מניבות ולהשתתף באופן פעיל בניהולן. או, בתרגום, הביאו את הכסף ותשתקו.

להתרשמותה של אבנימלך, מכשול זה אינו מקרי ונועד למנוע מההסתדרות "לנצל את כוחה כדי לחזור ולשלוט על חלק ניכר מהתאגידים במשק". לעדות גורמים בהסתדרות, הם הציעו בעבר להפנות את כספי הקרנות להשקעות תשתית, תמורת ערבות ממשלה, ובתוך הסדר פנסיוני-ממלכתי כולל. האוצר התעלם מפנייתם.

כל המתואר לעיל מפגין עד כמה הסיבוב הפנסיוני הנוכחי אינו מוכתב רק משיקולים כלכליים, או מחרדה לגורלם של עמיתי הקרנות. אלא מרצונה של הממשלה בשליטה על המטמון ההסתדרותי.

ובהקשר הזה, מתחדדת השאלה אם מינוי מנהלים מורשים מטעם האוצר יפעל לטובת העמיתים. או שהפתרון ההוגן הוא, כהצעת ההסתדרות, להקים ועדה ציבורית שתדון בדרכים להעברת השליטה בקרנות לידי העמיתים, והגדרת תכונותיה של ההנהלה שתבטיח את זכויותיהם.

מכאן, לפיקדונות אחת הסיבות לחשש מעוצמתו של תהליך הוצאת קרנות הפנסיה לשוק החופשי, הוא היקפן העצום - למעלה מ-200 מיליארד שקל. המספר לעיל מהווה כמחצית מהתמ"ג השנתי בישראל. וכנגדו, אפשרויות ההשקעה המקומיות הן מצומצמות.

בעולם הכלכלה כמעט כל התארגנות יוצאת נשכרת מיתרונות לגודל. משמע, יעיל יותר לנהל מפעל תעשייה גדול, או בנק ששולט על חלק ניכר מהפעילות הפיננסית במדינה.

עיבוד מעניין של הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל ממחיש את העניין. מדד ג'יני להתחלקות האשראי בישראל עמד בשנת 2002 על 0.92, בדומה לערכו הממוצע ב-2000-1997. המדד, שמאפיין את מידת הפיזור בסדרות סטטיסטיות שונות, נע בין אפס לאחד, וערכו הכי גבוה כשהאי-שוויון הוא מרבי.

באופן פרטני יותר, יוצא ש כאחוז אחד מהלווים בישראל קיבל כ-71% מהאשראי בשנה שחלפה. 18 הלווים הגדולים גרפו לידיהם סכום ממוצע של כ-1.6 מיליארד שקל לאיש.

כדאי לשים לב לאחידות המדד בין שלושת הבנקים המובילים: הפועלים, לאומי ודיסקונט, ומפתה לחשוב שזו אחידות מבנית, הנובעת מהגודל. אך, במפתיע, הריכוזית בבנק הבינלאומי - החמישי במסדר - גבוהה באופן משמעותי מאשר בשלושתם. ודווקא בנק המזרחי, החמישי בשורה, מציג את הריכוזיות הנמוכה ביותר - 0.822 לעומת 0.917 בממוצע לכל הבנקים. מה שיכול להוכיח כי למדיניות של כל גוף יש מה להגיד.

לבנק ישראל מערכת מסועפת של תקנות לטיפול בריכוזיות האשראי, אבל חסר הסדר מקביל לגבי הפיקדונות. מבחינת הרווחיות המיידית עדיף לבנקים לטפל במספר מועט של לקוחות כבדים. עובדה, הפער בין רבית הזכות לרבית החובה בישראל נמוך בהרבה לעסקים מאשר למשקי הבית.

אך, מה יקרה אם בעלי פיקדונות עצומים ימשכו אותם בבת-אחת? במשק פתוח ליזמות גלובלית, ושקוע במשבר כלכלי פנימי, הכל אפשרי. ולכן בבנק ישראל מתחילים להרהר על רגולציה גם בתחום הפיקדונות.