הכספים האבודים של צה"ל

היום (ה') תנמק ותפרט מערכת הביטחון בפני ראש הממשלה, אהוד אולמרט, את צרכי הביטחון שלה בעקבות המלחמה בלבנון, כדי להצדיק את דרישותיה להגדלת תקציב הביטחון. ההכנות לקראת הדיון, שבו ישתתפו גם בכירי משרד האוצר התקיימו בסודיות וללא הדלפות. דוברת צה"ל, תא"ל מירי רגב, שטרחה בשבוע שעבר להסביר מדוע על המלחמה להתנהל בשקיפות מלאה ובליווי צמוד של התקשורת, לא חשבה שכללי הגילוי הנאות יפים גם לדיון מקדים על תקציבו של הצבא. כל בקשה לשיחה עם גורם אחראי במערכת הביטחון, בצה"ל ובמשרד הביטחון, כדי להבין טוב יותר את שיקולי הצבא בדרישה הפנטסטית לתוספת של 30 מיליארד שקל, נתקלה בקיר אטום.

שר הביטחון, עמיר פרץ, מנכ"לו האלוף (מיל') גבי אשכנזי, והרמטכ"ל, דן חלוץ לא מצאו לנכון לשתף את הציבור בהתלבטויות התקציביות שלה. פעם אמר דן מרידור, כי לצה"ל, הצבא החזק ביותר במזרח התיכון, יש יום אחד בשנה שבו הוא מאוד מסכן וחלש. זהו היום שבו מתקיים הדיון בתקציב הביטחון. אז יגיחו לפתע כל האיומים שבעולם, מציאותיים ודמיוניים, ומצבה האסטרטגי של מדינת ישראל יהיה רע במיוחד.

את התרגיל הישן והשחוק הזה ניצל חלוץ בהרצאה שנשא ביום שישי שעבר במועדון המסחרי בתל אביב. בעיתוי שהוא כנראה לא מקרי אמר, כי בשנה שעברה מצבנו האסטרטגי היה טוב. ואילו השנה הוא רע יותר. צה"ל חושב שהפחדה ויצירת פאניקה הן דרכים יעילות לכבוש את ליבם של האזרחים, במיוחד אחרי מלחמה כושלת, ובכך מערכת הביטחון ומרפדת את דרכה אל תוספות של מיליארדי שקלים.

כשבוע וחצי לאחר שפרצה המלחמה בלבנון, כאשר התברר כי הציפיות הגבוהות מצה"ל לא הצדיקו את עצמן, מצא חלוץ את הסיבה. בהופעה בטלוויזיה הוא תלה את התפקוד הבעייתי של צה"ל במלחמה, בפגיעה החוזרת ונשנית בתקציב הביטחון. לדבריו, בשלוש השנים האחרונות הופסקו האימונים בגלל קיצוצים בתקציב הביטחון.

ההסבר של הרמטכ"ל בעייתי ומעורר שורה של שאלות. אם צה"ל לא היה מאומן, מדוע הוחלט לצאת למלחמה כשהצבא אינו מוכן? המלחמה הייתה בחירה של צה"ל והדרג המדיני. היא לא נכפתה על הרמטכ"ל. ואם ראש הממשלה ושר הביטחון לחצו, מדוע הרמטכ"ל לא הבהיר שהצבא לא התאמן? אלא אם כן, דברי הרמטכ"ל מהווים הוכחה נוספת לכך שלא העלה על דעתו בתחילת המלחמה, כי יהיה עליו לשלב בה את זרוע היבשה, מתוך אמונה שחיל האוויר יעשה את העבודה.

חמור מכך, למערכת הביטחון, בניגוד לכל גוף אחר המתוקצב על ידי המדינה, אחריות מלאה לחלוקה התקציבית הפנימית. צה"ל הוא זה שקובע את סדרי העדיפויות בתוך תקציבו. צה"ל יכול היה להחליט שהשמירה על מוכנות מלאה היא בעדיפות עליונה. ולכן אסור לפגוע במערך האימונים. אך הוויתור על גיוס אנשי מילואים ועל מערך האימונים הוא המהלך הכי הקל לביצוע, כשהצבא נדרש לקיצוצים בתקציבו. לעומת זאת, מהלכי התייעלות, שיחסכו מאות מיליוני שקלים בשנה ומיליארדי שקלים בתוכנית רב-שנתית דורשים מאבקי כוח.

בפני אולמרט עומדות כעת שתי חלופות. האחת מופיעה בהמלצות ועדת מרידור בדו"ח על תפיסת הביטחון החדשה שהוכן עבור שר הביטחון. לפי המלצה זו, יש לשמר את מסגרת תקציב הביטחון הקיים בסך של כ-45 מיליארד שקל (כולל הסיוע הביטחוני האמריקני של כ-2.4 מיליארד דולר בשנה), אך לקצץ ממנו 75 מיליון דולר בשנה, במשך 10 שנים. בסוף התהליך יהווה תקציב הביטחון רק 4.5% מהתוצר הלאומי הגולמי (תל"ג), לעומת כ-8% היום (בהנחה שבעשור הקרוב יעלה התוצר ב-4.5% בממוצע לשנה).

את החלופה השנייה גיבש צה"ל. מדובר בתוספת של 30 מיליארד שקל בשלוש השנים הבאות, לפי שלוש מדרגות. הראשונה: החזר הוצאות המלחמה הישירות בסך 11 מיליארד שקל (מזה הוקצבו כבר לצה"ל 8.2 מיליארד שקל). השנייה: תוספת של 9-9.5 מיליארד שקל לשיפור המוכנות של צה"ל לקראת אפשרות של סיבוב שני נגד החיזבאללה. המדרגה השלישית: החזרת בסיס התקציב ל-36.5 מיליארד שקל, לעומת 33.4 מיליארד שקל היום.

לפני שהממשלה תחליט על גודל תקציב הביטחון הבא, כדאי שאולמרט ידע משהו על "האיים הנעלמים" הקיימים בצה"ל של חוסר יעילות. לפי הערכות במשרד האוצר, שכיום שותפים להן גם רבים מאלופי צה"ל שפרשו מהצבא, ההיקף הכספי של חוסר היעילות בצה"ל נמדד במיליארדי שקלים.

ואולם, לצה"ל יש כנראה בעיה עם משמעות המילה יעילות. באנגלית משתמשים בשתי מלים שונות שהתרגום שלהן לעברית לעתים קרובות הוא יעילות. האחת היא Efficiency והשנייה היא: Effectiveness. עורכי "המילון למונחי צה"ל", שהופק על ידי צה"ל ב-1998, הלכו בדרך הקלה. לפי סדר זה, התרגום של המילה הראשונה לעברית הוא "יעילות" או "נצילות" ואילו המילה השנייה גוירה לעברית כ"אפקטיביות".

כלומר, בצה"ל לא שמעו שאפקטיביות, כפי שמגדירים זאת יועצים ארגוניים, פירושה השגת המטרה כפי שנקבעה. למעשה, ההבדל בין שתי המלים הוא כל ההבדל שבין ארגון מצליח לבין ארגון כושל. בצה"ל יש הרבה מערכים יעילים. אולי כולם. אך השאלה שצה"ל מסרב לברר היא אם קיום המערכים משיג את המטרה העליונה שקבע לעצמו צה"ל. אולי הם בכלל לא נחוצים ועצם קיומם מהווה בזבוז כספים ומשאבים? אולי מוטב היה לבטל מערכות בלתי נחוצות ובזבזניות כדי שאת התקציב המתפנה יוכל צה"ל להשקיע באימונים כדי שבסופו של דבר הצבא יהיה אפקטיבי? קרי, ישיג את מטרותיו הצבאיות.

להלן ארבע דוגמאות לכיסי שומן שעוטפים את צה"ל ושטיפול בהם יכול להקל על מצוקתו התקציבית.

1. בתי החרושת של צה"ל

"הדבר היחידי שלא מדברים עליו במערכת הביטחון כשעוסקים בהתייעלות, הוא התשתית התעשייתית של צה"ל", אומר גורם ביטחוני בכיר. חיל האוויר מפעיל את יחידות האחזקה האווירית יא"א 21, במחנה תל השומר נמצא מרכז השיקום והאחזקה 7100 ובו קו הייצור של טנק המרכבה. במרחק של מספר ק"מ ממנו, קיים במפעל סלבין של התעשייה הצבאית (תעש) ברמת השרון קו ייצור נוסף להשבחת טנקים. לחיל הים יש מספנה לתיקון ושיפוץ ספינות. לידה, במרחק מספר מאות מטרים פועלות מספנות ישראל.

שלוש הזרועות מפעילות גם בסיסי ענק של ציוד אלקטרוני. "בחיל האוויר יש מפעל לאלקטרו-אופטיקה, שהוא שכפול מדויק של אלאופ, שהיא החברה המובילה בארץ בתחום", אומר הגורם הביטחוני. גם לאגף המודיעין (אמ"ן) יש בסיסים של ציוד אלקטרוני. אגף התקשוב של צה"ל מפעיל חמישה בתי תוכנה. בתי תוכנה נוספים נמצאים בחיל האוויר ובאמ"ן. בצה"ל מועסקים 1,000-2,000 מתכנתים. בסך הכול הפעילות התעשייתית בכל זרועות הצבא מעסיקה יותר מ-10,000 איש. רובם המכריע הם אנשי קבע - קצינים ונגדים ואזרחים עובדי צה"ל (אע"צ), ומיעוטם חיילים בסדיר.

"התעשיות שבבעלות הצבא הן תופעה אנכרוניסטית" אומר גורם ביטחוני. "הן היו מוצדקות בתקופת הקמת המדינה, כאשר הצבא היה המנוע העיקרי לצמיחה במשק. היום, כאשר יש תעשייה ביטחונית מפותחת, נוצרה תשתית כפולה. התעשיות בצה"ל הן מעמסה". למשל, לפני כשלוש שנים, בתפקידו הקודם כראש אגף טכנולוגיה ולוגיסטיקה (אט"ל), הביע האלוף הפורש אודי אדם נכונות להפריט את קו הייצור של טנק המרכבה.

חלק מהתומכים בהפרטת התעשיות שבבעלות צה"ל הם קצינים בכירים במילואים, שפיקדו בעבר על המערכים התעשייתיים והצטרפו לתעשיות הביטחוניות. אחד מהם אומר: "כל שקל שהמדינה מקצה לתשתית התעשייתית של צה"ל היא בזבוז. בעוד שכל שקל בתעשייה הביטחונית הפרטית - ואפילו הממשלתית - הוא בבחינת השקעה שניתן למנף אותה, בין אם על ידי יצירת מקורות עבודה או על ידי יצוא".

במרכזי השיקום והאחזקה של צה"ל מבחינים בין שני סוגי עבודות תחזוקה. סוג אחד - בדרג א וב' - מתבצע במעגלי זמן קצרים. חלק מהעבודות מתבצעות בשדה הקרב ובאימונים. הסוג השני הוא עבודות האחזקה הכבדות בדרגי ג' וד', המאופיין בכך שהוא עתיר עבודה.

"בראייה לאומית זהו הפסד גדול שתחזוקת דרג ג' וד' נשארת בידי צה"ל. לא רק שהצבא לא יכול למנף את היכולות האלו. הוא גם לא יכול להשקיע במחקר ופיתוח באותו סדר גודל שעושות התעשיות הביטחוניות", מסביר גורם בכיר.

במבחן סדרי העדיפויות של הצבא, חובה על הפיקוד העליון לענות על השאלה אם לא עדיף לוותר על מערכים תעשייתיים, שיש להם תחליף, ובסכומים שייחסכו להכשיר לוחמים ולהגדיל את מערך הכוחות המיוחדים, שלהם אין תחליף.

2. רידוד מפקדות

ראשי האגפים של צה"ל הוכיחו, כי אפשר גם להיות ג'ובניק בקריה בתל אביב וגם להיות "קרבי". את האווירה של שדה הקרב מספקת הפירמידה הניהולית שהוקמה במטכ"ל. מדובר בהעתק מדויק של סולם הפיקוד של היחידות הלוחמות - מפקד הפיקוד או הגיס, מפקד האוגדה, מפקד החטיבה, מפקד גדוד, מפקד פלוגה ומפקד מחלקה. אז מי קבע שמפקד חטיבה צריך להיות לוחם? התבנית הפיקודית משדה הקרב הועתקה גם לאגפים בעורף. זהו אחד מאותם איים של חוסר יעילות ומגורמי הבזבוז הגדולים של הצבא.

לכל קצין בכיר יש מפקדה גדולה. הוא מחולל עבודה שלא תמיד דרושה. ראש האגף הוא קצין בדרגת אלוף. תחתיו נמצאים בדרך כלל מספר ראשי חטיבות בדרגות תת-אלוף, שהם מפקדים על ראשי מחלקות - קצינים בדרגות אלופי משנה, האחראים על ראשי ענפים בדרגות סגן אלוף. בנדבך התחתון משרתים ראשי מדורים בדרגות רב סרן וסרן. הכלל הביורוקרטי הוא, שבנדבך הנמוך יותר יהיו בדרך כלל מספר כפול של מפקדים.

בצה"ל עלתה ההצעה לרדד את המפקדות לאורך ולרוחב. לבטל את אחד מדרגי הפיקוד וגם לקבוע, שלא יהיו באגף יותר ממספר קבוע של ראשי יחידות. ההצעה נשארה על הנייר.

3. עודף באלופים ובאגפים

לפני כשלוש שנים וחצי הוקם אגף התקשוב. מאז יכול עוד קצין, שנתקע בדרגת תת-אלוף, לשאוף ולהגיע לדרגת אלוף. האגף הוקם ברוח הזמן, כדי שגורם מטכ"לי יהיה אחראי על התוויית הכיוונים ומציאת המענה להתפתחויות הטכנולוגיות בתחום התקשורת והמחשוב. רוב פעילות האגף מתבצעת מול מפקדת זרוע היבשה (מז"י). ספק אם הייתה הצדקה להקמתו. את התחום יכול למלא בהצלחה קצין בדרגה נמוכה יותר.

בראשית שנות ה-90, בעקבות מלחמת המפרץ הראשונה וירי טילי הסקאד על ישראל, הוקם פיקוד העורף, שהחליף את מפקדת הג"א. פיקוד העורף נועד לתת מענה כולל לאזרחי המדינה בשעת חירום. במלחמת לבנון השנייה התברר שוב, כי המשימות שלו הן אזרחיות במהותן. עוד התגלה, כי לפיקוד העורף לא הייתה ראייה כוללת של צורכי האוכלוסייה. מערכת הביטחון הייתה שקועה בניהול המלחמה בחזית ואילו הניהול של כל מערך החירום לאזרחי המדינה הועתק למשרד ראש הממשלה. פיקוד העורף אמור להיות חלק ממערך שיכלול את המשטרה, כיבוי האש, מגן דוד אדום וייקרא "משמר לאומי" ויתנתק ממערכת הביטחון. כך תיחסך לצה"ל דרגת אלוף נוספת על כל המערך המינהלי המתווסף אליו. לפני כשנתיים גובשה המלצה, שביצועה מתמהמה, לוותר על אחד משני הפיקודים - מרכז או דרום. המתנגדים לכך בצה"ל מציגים קו שמרני, לפיו גודל החיסכון אינו מצדיק את המהלך.

בשנות ה-70, בעקבות מלחמת יום הכיפורים, הוקם אגף התכנון (אג"ת) בראשות אלוף. שאול מופז הציע בעת כהונתו כשר הביטחון להעתיק את האגף למשרד הביטחון. העברת האגף תיתן שליטה טובה למשרד הביטחון על צה"ל וגם עשויה לחסוך בעלויות (ראש אגף במשרד הביטחון לא נהנה מתנאים של פרישה מוקדמת כמו בצה"ל). הגישה כלפי אג"ת נכונה גם לגבי מתאם הפעולות בשטחים. במקום קצין בדרגת אלוף נעביר את משרדו לדרג האזרחי.

4. בזבוזים במשרד הביטחון

"יש לי במשרד 2,000 אנשים, אני יכול להסתדר עם 50% מהם", כך אמר אחד ממנכ"לי משרד הביטחון בעשור האחרון בשיחה סגורה. תקציב משרד הביטחון עומד על קצת יותר ממיליארד שקל, מזה כ-320 מיליון שקל מיועדים למימון משלחות משרד הביטחון בחו"ל.

למרות האבחנה שעשה המנכ"ל הנ"ל, מעט מאוד נעשה בשני העשורים האחרונים כדי להקטין את הוצאות משרד הביטחון. הרוב המכריע של המנכ"לים במשרד הם אלופים בדימוס. גם האגפים שנחשבים לחשובים, מאוישים על ידי קצינים בכירים בדרגת אלופים ותא"לים: המדיני-ביטחוני, סיוע, יצוא ביטחוני, מינהלת פיתוח אמצעי לחימה ותשתיות, תקציבים, משק לשעת חירום (מל"ח), אגף הנוער והנח"ל, מבצעים מיוחדים ומבקר מערכת הביטחון.

אנשי הצבא לשעבר לא הביאו איתם למשרד הביטחון שיטות ניהול יעילות או חדשניות. המשרד, שאמור היה לפקח על הצבא, מעדיף את השקט התעשייתי ואת שיתוף הפעולה עם ועד העובדים החזק של המשרד על פני מהפיכות ארגוניות. במרוצת השנים הם הפכו לחלק מהממסד הביטחוני האפור. יחד עם ראשי הוועד מחלקים האלופים במיל', שעובדים במשרד הביטחון, את הכיבודים. בעיקר מדובר במימוש "החלום" - לעבוד באחת ממשלחות משרד הביטחון, רצוי בניו-יורק, תקופה בלתי נשכחת של ארבע שנים.