השופטת אגמון-גונן: "לא מדובר בבית חרושת, אלא בבית משפט"

בפסק דין שניתן אתמול קבעה שופטת בית משפט השלום בירושלים, ד"ר מיכל אגמון-גונן, כי הוראות מרכזיות שמרכיבות את התיקון שתוקן אך לפני שנה בתקנות סד"א, והמתייחסות ל"תובענות בסדר דין מהיר", בטלות (פירוטן מובא להלן בנפרד).

לפני כשנה התקין שר המשפטים מאיר שטרית תיקון לתקנות סד"א (למעשה, שני תיקונים עוקבים, תיקון מס' 5 ותיקון מס' 7). במסגרתו הוסף פרק ט"ז1 לתקנות סד"א, שעניינו "תובענות בסדר דין מהיר". פרק זה הכניס הסדרים דיוניים חדשים בתביעות שסכומן אינו עולה על 50,000 שקל. שורה של הוראות קובעת הסדרים דיוניים מיוחדים בהתייחס לצדדים ולבית המשפט ולוחות זמנים קצרים להליך שכזה.

כך, לצורך ההמחשה, על בית המשפט לדון בתובענה תוך תקופה שלא תעלה על 6 חודשים מיום הגשת כתב ההגנה האחרון (תקנה 214י'); הישיבה המקדמית צריכה להתקיים תוך 30 ימים מיום הגשת כתב ההגנה האחרון (תקנה 214י"א(ב')); על השופט ליתן החלטות בבקשות ביניים תוך 7 ימים ממועד הדיון (תקנה 214י"ג(ד'); הדיון בתובענה צריך להסתיים תוך יום אחד (תקנה 214י"ד); פס"ד יינתן תוך 7 ימים (תקנה 214ט"ו).

דברי ההסבר לתקנות, שנערכו בעיתו ע"י עו"ד תמי סלע ממשרד המשפטים, קבעו כי התקנות מהוות "יישום של עקרונות הניהול השיפוטי, לצד נסיון ליצור כללים פשוטים, ברורים ואחידים, שלא יחייבו הפעלה נרחבת ומורכבת של שיקול דעת ולא יהוו כשלעצמם מקור לשאלות משפטיות ולבירור משפטי".

מפסק דינה של השופטת אגמון-גונן עולה, כפי שיפורט להלן, שהדברים אינם כה פשוטים. כוונתו הראוייה של מתקין התקנות לחוד, ויישומה הלקוי של כוונה זו לחוד.

יש לתמוה על הרשימה הארוכה של הכשלים בתקנות החדשות שעליהם מצביעה השופטת אגמון-גונן, שהרי התקנות בדבר "תובענות בסדר דין מהיר" לכאורה לא תוקנו כלאחר יד. עקרונות הכלולים בהן גובשו לאור המלצות הוועדה לבדיקת מבנה בתי המשפט הרגילים בישראל (בראשות שופט בית המשפט העליון, תאודור אור) והמלצות הוועדה למבנה מחלקת ניהול שיפוטי, בראשות השופט רביבי (מחודש מרץ 99'). עובר לקבלת החוק נערכה השתלמות בנושא התקנות, לשופטים מבתי המשפט ברחבי הארץ, בהנחיית השופט תאודור אור. בתי משפט נערכו במיוחד לקראת קיומם של דיונים בסדר דין מהיר.

למרות כל אלה, והגם שהתקנות אינן עומדות בסתירה לחוק המסמיך את השר להתקינן (סעיף 108 לחוק בתי המשפט), קבעה השופטת בפסק דינה, כי "בתקנות שלפנינו קיימת סתירה הן לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והן לחוק יסוד: השפיטה. התקנות פוגעות בזכותו של אדם להליך הוגן, המוקנית לו מכוחו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. ההליך ההוגן מותנה בכך שהוא ינוהל על פי שיקול דעת השופט הבלתי תלוי. ככל שהתקנות פוגעות בשיקול הדעת השיפוטי, בעצמאות השופט ומתערבות בענייני שפיטה, הן פוגעות בזכות המתדיינים להליך הוגן וסותרות את חוק יסוד: השפיטה".

2.אי סבירות קיצונית

תקנה מסווגת כחקיקת משנה. החל מהשנים הראשונות שלאחר הקמת המדינה הכירו בתי המשפט בסמכות הנתונה להם לקיים ביקורת שיפוטית על תקנות.

במסגרת הבקורת בודק בית המשפט אם התקנה הותקנה בחריגה מסמכות, אם היא נוגדת את החוק המסמיך או חקיקה ראשית אחרת, אם היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני ובוטה, או אם אין היא עולה בקנה אחד עם עקרונות יסוד של השיטה המשפטית.

"המבחנים בהם יש לנקוט על מנת לבדוק פסלותו של דבר חקיקת משנה העסיקו מלומדים ובתי משפט", קבע לאחרונה בית המשפט העליון.

"הלכה היא, כי בית משפט לא יפסול חקיקת משנה אלא אם כן היא לוקה באי סבירות. אשר לאופייה ודרגתה של אי הסבירות, השתמשה הפסיקה במונחים כגון: אי סבירות משמעותית, אי סבירות מהותית, אי סבירות היורדת לשורש העניין, אי סבירות קיצונית וכיו"ב" (בג"ץ 5580/98).

באותו מקרה, החליטו שופטי בית המשפט העליון (הנשיא ברק והשופטות שטרסברג-כהן ודורנר) להכריז על בטלותה של תקנה 27א' לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה, תשט"ז-1956, בשל היותה לוקה בחוסר סבירות ברמה האמורה.

השופטת אגמון-גונן עורכת הבחנה ברורה בין סוגיית הליך התקנת התקנות החדשות, שהיה לעצמו ראוי וחוקי, לבין תוכנן, שעומד לשיטתה בניגוד לחוק ולערכי יסוד.

3.אי-תלות שיפוטית

על פי קביעותיה של השופטת בפסק דינה, הוראות אחדות שבתקנות פוגעות בעקרון היסוד בדבר עצמאותם של השופט ושל הליכי השפיטה.

זכותו של אדם להליך הוגן הוכרה כאחת מזכויות היסוד של שיטתנו המשפטית. מקובל לכלול בה את זכותו של כל אדם שעניינו יישמע באופן צודק, פומבי ובזמן סביר, ע"י ערכאה עצמאית ובלתי תלויה, שנתכוננה לפי חוק, ואשר תכריע לפי הטענות שהועלו בפניה. פסק הדין צריך שיהא מנומק.

הזכות להליך הוגן משתרעת הן על הליכי משפט בפלילים והן על הליכים במשפטים אזרחיים.

הזכות כוללת את החובה לקיים הליכי משפט בפני בתי משפט בלתי תלויים ועצמאיים. עצמאות ואי תלות אלו מוסדו בחוק יסוד: השפיטה (שסעיף 2 שלו קובע כי "בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין"). הם נובעים מעקרון הפרדת הרשויות במשטר דמוקרטי, אך בראש ובראשונה הם נועדו להבטיח את הזכות להליך הוגן. "על פי החוק", כתבה השופטת, "בענייני שפיטה צריך השופט לשאת עיניו אל החוק, ואל החוק בלבד, וכל זאת במטרה לשפוט משפט צדק. סעיף 2 לחוק יסוד: השפיטה קובע כי על השופט בענייני שפיטה 'מרותו של הדין' במובנו החיובי - עליו לשפוט לפי הדין, ובמובנו השלילי - האיסור על השופט בהליך השפיטה לפעול מתוך הנחיה או שיקול שאינם דין, מה שחורג מהדין ומה שאינו מתיישב עם הדין".

וענייני שפיטה, לפי גישה זו, אינם מצמצמים את עצמם למובן הצר של מונח זה. גם השלבים המינהליים והדיוניים הכרוכים בשפיטה הינם חלק אינטגרלי מפעולות השפיטה.

אמון הציבור

כדי שהרשות השופטת תזכה באמון הציבור, על הדין והצדק לא רק להיעשות, אלא גם להיראות.

האם התקנות החדשות מאפשרות למערכת המשפט להראות את עשיית הצדק?

תשובתה של השופטת אגמון-גונן היא שלילית - "יש חשיבות רבה למספר הישיבות ולאורכן, לא רק מבחינה מהותית למשפט, אלא גם מבחינת מראית פני הצדק. לעיתים יש להקדיש זמן נוסף, לשמוע בנחת את בעלי הדין עצמם (בעיקר שתקנות הדיון המהיר מחייבות את הצדדים להגיע לדיון בעצמם), לקבוע ישיבה נוספת כדי שבעל הדין יוכל לאסוף חומר החסר לו, לאפשר זמן לצדדים לשוחח ביניהם".

"שופט הכבול בתקנות 'יעילות' כתקנות סדר הדין המהיר, גם אם יעשה צדק, ולעצמי יש לעיתים ספק גם בכך, בוודאי שהצדק לא ייראה. כיוון שלמערכת בתי המשפט אין אלא את אמון הציבור, חבל שאמון זה יאבד בשם היעילות. אל נעשה בתקנות וברצון ליעילות בכל מחיר את אותה טעות שתפגע באמון הציבור".

לאור קביעותיה האמורות של השופטת, לא למותר להזכיר את הטרוניות רבות שהושמעו בעבר הלא כל-כך רחוק מצידם של עו"ד ומתדיינים בהתייחס לעומס הבלתי נסבל המוטל על בתי משפט השלום.

ראשי מערכת המשפט נעים בכסאותיהם בחוסר נחת מופגן, בכל פעם שמזכירים להם בהקשר הנדון את הסכנה של כרסום באמון הציבור, שהינו כה חיוני למערכת המשפט. קביעותיה האחרונות והאמיצות של השופטת אגמון-גונן ראויות, איפוא, לכל שבח.

5.הליקויים

להלן תמצית הליקויים שמצאה השופטת בתקנות:

א) הגבלת הזמן - "תקנות הדיון המהיר המגבילות את הזמן המוקדש לדיון פוגעות בזכותו של הפרט להליך הוגן ועומדות בניגוד לחוק יסוד: השפיטה, בכך שהן פוגעות בשיקול הדעת השיפוטי", כתבה השופטת. "גם אם תקנות אלו תוקנו באופן תקין ומתוך רצון לייעל, אין לאפשר לתקנות פגיעה בעקרונות יסוד אלו".

"הגבלות אלו בתקנות על הזמן השיפוטי שיוקדש להליך פוגעות בזכותו של המתדיין להליך הוגן, בו השופט יקדיש לתיק את הזמן הראוי לפי הערכתו הוא, ולא לפי נוסחה שנקבעה מראש... גם אם יהיה מי שיחשוב שראוי להטיל מגבלות אלו על בית המשפט, הרי שוודאי שמגבלות אלו לא ניתן להטיל בחקיקת משנה. ספק בעיניי אם ניתן להטילן בחקיקה רגילה, ולדעתי יש לשקול האם ראוי הוא, לאור עקרונות היסוד של השיטה, להטיל בכלל מגבלות כאלה על שופט".

"זאת יש לזכור, אין מדובר בבית חרושת, אלא בבית משפט. יש לאפשר לשופטים לשפוט לפי שיקול דעתם ומצפונם ולהבטיח למתדיינים את זכותם למשפט הוגן".

ב) הנמקת פסק הדין - בהוראה המגבילה את השופט לנמק את פסק דינו בתמציתיות מוצאת השופטת את הפגיעה הקשה ביותר בשיקול הדעת השיפוטי.

להנמקה של פס"ד חשיבות בהקשרים שונים ומגוונים - לבל ייראה פסק הדין כמעשה שפיטה שרירותי או כמושפע משיקולים זרים, לצורך בחינתו ע"י ערכאת הערעור, ומשום שמוקנה לו תוקף מחייב בפרשנותו של חוק. פסק הדין מהווה חלק מעצם קבלת ההחלטה ומהליך השפיטה, והוא מיועד לצדדים לדיון ולציבור כולו.

שיקולים אלו הם שקובעים את היקפה הראוי של ההנמקה השיפוטית, על רקע נסיבותיו של כל עניין לגופו. "אין זה ראוי להגביל את השופט בעניין זה בכל אופן שהוא", קבעה השופטת, "בוודאי לא בחקיקת משנה".

ג) החלפת מותב - השופטת מצביעה גם על קשיים בהוראה הקובעת, שהשופט שישב בישיבה המקדמית לא יהיה אותו שופט שישב במשפט גופו. "בדברי ההסבר לתקנות נאמר שעניין זה נוסה בהצלחה", נכתב בפסק הדין. "אך לא נאמר במה באה לידי ביטוי אותה הצלחה. קיימים מחקרים רבים שמראים אחרת".

6.היכולת לעשות דין

בעת האחרונה, במספר הזדמנויות, הכריזו בתי משפט על בטלותן של תקנות. הצבענו לעיל על תקנה שבוטלה לאחרונה ע"י בית המשפט העליון. בהזדמנויות נוספות בוטלו תקנות ע"י ערכאות נמוכות יותר.

נזכיר את הכרזתו מלאחרונה של סגן נשיא בית משפט השלום ברמלה, שמואל ברוך, לפיה תקנות שהתקין שר המשפטים הקודם, יוסי ביילין, המסמיכות את המדינה לגבות אגרה מהנזקקים לשירותי הסניגוריה הציבורית, פוגעות ב"זכויות חוקתיות להליך נאות (Due (Process".

בתחילתה של שנה זו הכריז בית בית משפט השלום (שוב השופט ברוך) על בטלות תיקון מס' 6 לתקנות סד"א, ככל שהדבר נוגע להוראות המתייחסות לצווי עיכוב יציאה מן הארץ. ובכל זאת, פסק דינה של השופטת אגמון-גונן שונה מאותם פס"ד שביטלו תקנות גרידא. הוא איננו מצמצם את עצמו לנימוקים בעלי אופי משפטי פורמלי. הוא מכיל קביעות ערכיות חשובות, קביעות הבולטות על רקע מגמות מוטעות המנשבות בעת הזו במערכת המשפט.

הביקורות התכופות והקשות הנמתחות מזה זמן רב על עשיית הדין ועל מראית פני הצדק, על השיהוי הרב בעשיית הדין, על עיוותי הדין ועל המשא הבלתי נסבל המוטל על שופטי בתי משפט השלום, מחייבים את מציאתם של פתרונות-אמת, במקום להגביר את המשא המוטל ממילא על המתדיינים ועל השופטים.

החלפת עינויי דין בצמצום היכולת לעשות דין - איננה בגדר פתרון ראוי.

(ת"א שלום י"ם 4050/01 עיריית ירושלים נ. האשם, פס"ד מיום 16.7.02. השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן)